Immigrazione – normative (rifugiati, migranti, transitanti)

La marcia del settembre 2015 di solidarietà al Baobab

“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.”

  Costituzione Italiana art.10 comma 3

(da Ministero dell’interno) Sistema di accoglienza sul territorio

Materiali normativi

(da Centro studi Camera – non aggiornato)

Immigrazione – Diritto d’asilo e status di rifugiato

Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali dell’uomo riconosciuti dalla nostra Costituzione. L’articolo 10, terzo comma, della Costituzione prevede, infatti, che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

L’istituto del diritto di asilo non coincide con quello del riconoscimento dello status di rifugiato, per il quale non è sufficiente che nel Paese di origine siano generalmente conculcate le libertà fondamentali, ma il singolo richiedente deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di persecuzione.

Il dettato costituzionale sul diritto di asilo non è stato attuato, mancando ancora una legge organica che ne stabilisca le condizioni di esercizio, anche se la giurisprudenza ha stabilito la possibilità di riconoscere il diritto di asilo allo straniero anche in assenza di una disciplina apposita[1].

Il riconoscimento del rifugiato è, invece, entrato nel nostro ordinamento con l’adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951[2], che definisce lo status di rifugiato, e alla Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea[3].

Sul piano del diritto interno rileva il decreto-legge n. 416 del 1989[4] (la cosiddetta “legge Martelli”) che disciplina le modalità per il riconoscimento dello status di rifugiato (ma non anche del diritto di asilo).

La L. 189/2002[5] – oltre a intervenire sulla disciplina generale dell’immigrazione, attraverso una revisione del testo unico del 1998[6] – ha integrato le disposizioni sul diritto di asilo contenute nella legge Martelli.

La Convenzione di Ginevra

Secondo il diritto internazionale, presupposto per l’applicazione del diritto di asilo è la nozione di rifugiato internazionale, cioè di colui che, direttamente (mediante provvedimento di espulsione o impedimento al rientro in patria) o indirettamente (per l’effettivo o ragionevolmente temuto impedimento dell’esercizio di uno o più diritti o libertà fondamentali), sia stato costretto dal Governo del proprio Paese ad abbandonare la propria terra e a “rifugiarsi” in un altro Paese, chiedendovi asilo.

Questa nozione risulta ulteriormente specificata dall’art. 1 della Convenzione di Ginevra[7], che indica i seguenti motivi per i quali si ha diritto allo status di rifugiato:

• discriminazioni fondate sulla razza;
• discriminazioni fondate sulla nazionalità (cittadinanza o gruppo etnico);
• discriminazioni fondate sull’appartenenza ad un determinato gruppo sociale;
• limitazioni al principio della libertà di culto;
• persecuzione per le opinioni politiche.

La cessazione dello status di rifugiato avviene quando (sez. C dell’art. 1 della Convenzione):

• il rifugiato abbia nuovamente usufruito della protezione del Paese di cui abbia la cittadinanza oppure ne riacquisisca volontariamente la cittadinanza;
• il rifugiato sia tornato a stabilirsi volontariamente nel proprio Paese;
• il rifugiato abbia acquisito una nuova cittadinanza e goda della protezione del Paese che gliel’ha concessa;
• siano venute meno le condizioni in seguito alle quali la persona abbia ottenuto il riconoscimento della qualifica di rifugiato.

Le sezioni D, E ed F dell’articolo 1 della Convenzione di Ginevra individuano invece le cause di esclusione, precludendo dai benefici della Convenzione le seguenti categorie di persone:

• coloro che beneficino attualmente ed effettivamente della protezione o assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite diverse dall’Alto Commissariato per i rifugiati;
• i rifugiati o profughi nazionali, cioè i cittadini di un Paese che abbiano la propria residenza abituale in un altro Paese e che, a causa di eventi bellici, politici o altre situazioni verificatesi in tale Paese, volontariamente o forzatamente lo abbandonano o non vi facciano rientro e si rifugiano nel Paese di cui sono cittadini;
• coloro che non sono degni di protezione internazionale.

L’articolo 32 della Convenzione prevede espressamente il divieto di espulsione del rifugiato che risieda regolarmente nel territorio di uno degli Stati contraenti se non per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico. In tali casi, il rifugiato dovrà essere messo comunque in condizione di far valere le proprie ragioni e gli dovrà essere accordato un periodo di tempo per cercare di essere ammesso in un altro Paese.

Il principio del divieto di espulsione è stato recepito nel testo unico del 1998 (art. 19) dove si fa divieto di procedere all’espulsione ed al respingimento se nello Stato verso cui lo straniero è estradato, egli può essere oggetto di persecuzione “per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali” (v. scheda Immigrazione – Il contrasto all’immigrazione clandestina).

La Convenzione di Dublino

L’Italia, con la L. 523/1992[8], ha ratificato la Convenzione di Dublino sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea, in ottemperanza alle statuizioni della Convenzione di Ginevra.

In particolare, gli Stati membri si impegnano affinché la domanda di asilo loro presentata da parte di qualsiasi straniero sia esaminata dallo Stato competente (i criteri di individuazione della competenza sono indicati dagli artt. 5-8 della Convenzione) in conformità alla sua legislazione ed agli obblighi internazionali. È sancito il diritto da parte di ogni Stato membro di prendere in esame la domanda di asilo, liberando quindi lo Stato competente.

Lo Stato competente ha l’obbligo:

• di accettare il richiedente asilo che abbia presentato domanda in altro Stato membro o di riammetterlo se si trova irregolarmente in altro Stato membro;
• di condurre a termine l’esame della domanda.

Gli Stati membri hanno poi l’obbligo:

• di procedere a scambi reciproci riguardanti la legislazione nazionale e i dati statistici relativi al numero dei richiedenti asilo;
• di comunicare a qualsiasi altro Stato membro che ne faccia domanda le informazioni di carattere personale necessarie per determinare lo Stato competente per l’esame della domanda e l’esecuzione degli obblighi derivanti dalla Convenzione, ovvero (previo consenso dell’interessato) i motivi invocati dal richiedente a sostegno della domanda e della decisione presa nei suoi confronti.

La “legge Martelli” e la “legge Bossi-Fini”

La modalità per il riconoscimento dello status di rifugiato sono contenute nel citato D.L. 416/1989 e nel regolamento di attuazione, il D.P.R. 136/1990[9].

Il D.L. 416/1989 ha pienamente recepito i princìpi propri della Convenzione di Ginevra, in particolare facendo venire meno la “riserva geografica” inizialmente posta dall’Italia al momento di aderire alla Convenzione, in base alla quale l’Italia si impegnava all’osservanza dell’atto solo nei confronti degli stranieri provenienti da determinati Paesi. Attualmente pertanto il riconoscimento dello status di rifugiato interessa gli stranieri provenienti da qualsiasi Paese estero.

La legge Martelli è stata modificata nel corso della XIV legislatura dalla L. 189/2002 (c.d. “legge Bossi-Fini”).

Si tratta di un intervento di carattere transitorio adottato in attesa di una disciplina organica dell’intera materia. Infatti, l’obiettivo della legge è soprattutto di risolvere il problema dell’abuso delle richieste di asilo, presentate per aggirare le norme sull’immigrazione.

Tale finalità è chiaramente espressa nella relazione illustrativa del disegno di legge presentato alle Camere: “[…] il disegno di legge pone mano ad un vecchio problema ancora irrisolto. In attesa di una disciplina organica in materia di diritto di asilo, che si ritiene comunque di rinviare a quando saranno definite le procedure minime – identiche per tutta l’Unione europea – attualmente in discussione a Bruxelles, mutuando proprio le norme attualmente al vaglio del Consiglio europeo, il Governo ha ritenuto almeno di risolvere il problema costituito dalla domande di asilo realmente strumentali, ossia presentate al solo scopo di sfuggire all’esecuzione di un provvedimento di allontanamento ormai imminente. Finora la normativa vigente – l’articolo 1 della cosiddetta legge Martelli – imponeva non solo la sospensione del provvedimento di allontanamento, ma anche la concessione di un permesso di soggiorno provvisorio in attesa del giudizio della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato che non sarebbe mai arrivato in quanto circa il novanta per cento dei presentatori di queste domande strumentali facevano poi perdere le loro tracce. La disciplina introdotta, invece, precedendo l’approvazione della direttiva in esame, instaura – per quelle domande che si ritengono manifestamente infondate – una ‘procedura semplificata’ che si concluderà entro i tempi previsti per il trattenimento nei centri di permanenza temporanei”[10].

Le finalità sopra indicate sono perseguite in primo luogo attraverso il decentramento della procedura di esame delle domande di riconoscimento, al fine di accelerarne i tempi, con la costituzione di Commissioni territoriali ad hoc a cui sono trasferiti gran parte dei compiti della commissione centrale disciplinata dalla legge Martelli.

Inoltre, sempre con l’obiettivo di accelerare i tempi di esame, viene introdotta una procedura semplificata nei casi di istanze di asilo che, per le circostanze di presentazione, destino dubbi sulle reali motivazioni.

L’attuazione di queste disposizioni era subordinata all’adozione di un apposito regolamento, adottato successivamente con il D.P.R. 303/2004[11] che affianca e integra il regolamento di attuazione delle legge Martelli.

Secondo la disciplina risultante dalla legge Martelli e dalle modifiche apportate dalla L. 189/2002, lo straniero cui venga riconosciuta la condizione di rifugiato politico ha diritto all’ingresso e al soggiorno nel nostro Paese.

Lo straniero che intende entrare nel territorio nazionale per essere riconosciuto rifugiato deve rivolgere istanza motivata all’ufficio di polizia di frontiera. Sino alla definizione della procedura di riconoscimento, allo straniero viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo (art. 1, comma 5, D.L. 416/1989).

L’accesso alla procedura di asilo rimane disciplinata dalle disposizioni previste dall’art. 1 del D.L. 416/1989: non è consentito l’ingresso in Italia agli stranieri che intendano chiedere il riconoscimento della condizione di rifugiato qualora l’interessato:

• sia stato già riconosciuto rifugiato in altro Paese;
• provenga da altro Paese, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non considerandosi tale il tempo necessario per il transito nel relativo territorio sino alla frontiera italiana;
• abbia commesso crimini di guerra o altri gravi delitti nel proprio Paese;
• sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall’articolo 380 c.p.p.[12];
• risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o appartenente ad associazioni di tipo mafioso o terroristiche o dedite al traffico di stupefacenti.

In tali casi lo straniero viene respinto alla frontiera.

La L. 189/2002 ha introdotto la previsione del trattenimento in appositi centri del richiedente asilo (art. 1-bis del D.L. 416/1990, introdotto dalla legge). Il trattenimento è disposto dal questore, per il tempo strettamente necessario alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato. Il provvedimento di trattenimento è facoltativo nei seguenti casi:

• per verificare la nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei documenti di viaggio o d’identità;
• per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo;
• in dipendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.

Il trattenimento è, invece, disposto in via obbligatoria:

• a seguito della presentazione di una domanda di asilo presentata dallo straniero fermato per avere eluso o tentato di eludere il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare;
• a seguito della presentazione di una domanda di asilo da parte di uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.

In quest’ultimo caso lo straniero viene trattenuto nei centri di permanenza temporanea e assistenza (v. scheda Immigrazione – Contrasto dell’immigrazione clandestina) Si tratta di strutture già previste dal testo unico sull’immigrazione e destinate all’accoglienza degli immigrati extracomunitari in attesa di espulsione (art. 14). In tutti gli altri casi, il trattenimento viene attuato in appositi centri di identificazione, istituiti dalla L. 189/2002 e da disciplinare con il regolamento di attuazione.

Nei casi di trattenimento non viene rilasciato il permesso di soggiorno temporaneo.

Competenti alla valutazione delle domande dei richiedenti asilo sono le Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato operanti presso le prefetture-uffici territoriali del Governo. Esse sono state introdotte dalla L. 189/2002 “per ridurre i tempi di esame delle istanze di asilo sostituendo ad un unico organi centrale competente una articolazione di organi a livello provinciale”[13].

In precedenza, l’organo competente era la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, disciplinata dal DPR 136/1990, ora trasformata dalla L. 189/2002 in Commissione nazionale per il diritto di asilo, alla quale sono affidati compiti di indirizzo e coordinamento delle commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime commissioni, di raccolta di dati statistici oltre che poteri decisionali in tema di revoche e cessazione dello status concessi (art. 1-quinquies D.L. 416/1989, introdotto dalla legge 189).

La Commissione nazionale è nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta congiunta dei Ministri dell’interno e degli affari esteri. È presieduta da un prefetto e composta da un dirigente della Presidenza del Consiglio dei ministri, da un funzionario della carriera diplomatica, da un funzionario della carriera prefettizia del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione e da un dirigente del Dipartimento della pubblica sicurezza. Alle riunioni partecipa un rappresentante del delegato in Italia dell’Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati.

Il procedimento relativo all’esame delle domande di asilo, disciplinato in precedenza principalmente dal regolamento di attuazione delle legge Martelli, il più volte citato D.P.R. 136/1990, è stato riformulato ad opera della L. 189/2002. L’innovazione principale consiste nella distinzione tra una procedura ordinaria, destinata alla generalità dei casi, e una procedura semplificata da attivare per l’esame delle domande di asilo presentate dagli stranieri fermati in condizioni irregolari, per esempio per aver eluso i controlli di frontiera, e da coloro che sono già destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento. Si tratta delle stesse categorie per i quali è disposto il trattenimento obbligatorio nei centri di identificazione (per gli irregolari) o nei centri temporanei di permanenza (per coloro che devono essere espulsi o respinti).

La procedura ordinaria (art. 1-quater, D.L. 416/1989) prevede che le commissioni, una volta ricevuta dal questore la documentazione necessaria per il riconoscimento dello status di rifugiato (da trasmettere entro due giorni), provvedono entro trenta giorni all’audizione del richiedente, adottando la decisione nei successivi tre giorni. Nel corso dell’audizione è prevista la possibilità di ricorrere all’ausilio di interpreti e del colloquio viene redatto un verbale. Le decisioni devono essere motivate e comunicate all’interessato con l’indicazione delle modalità di impugnazione.

In attesa della conclusione del procedimento il questore rilascia un permesso di soggiorno valido per tre mesi, eventualmente rinnovabile (art. 2, comma 4, D.P.R. 303/2004).

Le decisioni delle commissioni territoriali possono essere impugnate davanti al il tribunale in composizione democratica.

Nel caso della procedura semplificata (art. 1-ter D.L. 416/1989) sono dimezzati i tempi a disposizione della commissione territoriale per l’esame dell’istanza: quindici giorni in luogo di trenta. Inoltre, per coloro che sono destinatari di un provvedimento di espulsione e sono già trattenuti in un centro di permanenza temporanea, il trattenimento è prolungato di trenta giorni, su decisione dell’autorità giudiziaria e dietro richiesta del questore.

L’allontanamento non autorizzato dai centri di identificazione equivale alla rinuncia della domanda.

Anche la procedura semplificata prevede la possibilità di impugnare la decisione della commissione territoriale: in primo luogo è possibile chiederne il riesame davanti alla stessa commissione territoriale che si è espressa in prima istanza, integrata da un componente della commissione nazionale. Inoltre, è possibile presentare ricorso presso il tribunale in composizione democratica. Il ricorso – che può essere presentato anche all’estero tramite le rappresentanze diplomatiche – non sospende il provvedimento di allontanamento. Però il prefetto può concedere all’interessato l’autorizzazione a rimanere sul territorio nazionale fino all’esito del ricorso.

Le nuove procedure sopra descritte sono diventate operative solamente con l’entrata in vigore del citato regolamento di attuazione previsto dalla L. 189/2002, adottato con il D.P.R. 303/2004[14].

Il regolamento, oltre a disciplinare in modo dettagliato le procedure per l’esame delle domande, istituisce le commissioni territoriali indicando le sedi delle prefetture – uffici territoriali in cui hanno sede (Gorizia, Milano, Roma, Foggia, Siracusa, Crotone e Trapani) ognuna competente ad esaminare le domande di più province o regioni (art. 12, DPR 303/2004).

Per quanto riguarda i centri di identificazione, il regolamento ne indica solamente il numero (sette, come le commissioni territoriali) rinviando la loro istituzione ad appositi decreti del Ministro dell’interno previo parere della conferenza unificata e delle regioni interessate.

Alla fine del 2005 risultavano in funzione tre centri di identificazione: a Trapani, Crotone e Foggia; quattro altri centri erano in fase di realizzazione (Roma, Milano, Gorizia e Caltanissetta dove dovrebbe essere spostata anche la commissione territoriale di Siracusa)[15]. Pertanto, i luoghi individuati per i centri di identificazione coincidono con le sedi delle commissioni territoriali.

L’assistenza ai rifugiati

I servizi di assistenza e di protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati sono svolti principalmente dagli enti locali.

La L. 189/2002 ha soppresso la corresponsione di un contributo di prima assistenza per 45 giorni da parte del Ministero dell’interno in favore dei richiedenti asilo privi di mezzi (art. 1, comma 7, DL 416).

In luogo di tale contributo l’articolo 1-sexies del D.L. 416/1989 introdotto dall’art. 32 della legge 189, disciplina un sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati:

• consentendo agli enti locali di accogliere nell’àmbito dei servizi di accoglienza da essi apprestati i richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza, ove non ricorrano le condizioni (previste dai precedenti articoli 1-bis e 1-ter) di trattenimento nei centri di identificazione (comma 1);
• prevedendo (commi 2 e 3) forme di sostegno finanziario apprestate dal Ministero dell’interno e poste a carico di un fondo ad hoc (Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo) istituito dal successivo articolo 1-septies;
• prevedendo l’attivazione (ad opera del Ministero dell’interno) e l’affidamento, mediante convenzione, all’ANCI di un servizio centrale di informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali che prestano i servizi di accoglienza (commi 4-6).

Il DL 195/2002, art. 2, comma 8, chiarisce che i soggetti destinatari dei servizi di accoglienza richiamati all’articolo 1-sexies del D.L. 416/1989, sono gli stranieri titolari di permesso umanitario di cui all’articolo 5, comma 6, del testo unico. Ai sensi del citato articolo 5, comma 6, è possibile disporre il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno sulla base di convenzioni o accordi internazionali quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, “salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.

Il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo (art. 1-septies) destinato a finanziarie le iniziative degli enti locali è alimentato da:

• apposite risorse iscritte nel bilancio di previsione del Ministero dell’interno;
• assegnazioni annuali del Fondo europeo per i rifugiati[16];
• donazioni private.

Le disponibilità del Fondo sono assegnate annualmente con decreto del Ministro dell’interno, e sono destinate alle iniziative dei comuni e province, in misura non superiore all’80% del costo complessivo di ciascuna iniziativa territoriale (artt. 1-sexies e 1- septies D.L. 416/1989).

Con il decreto del Ministro dell’interno del 23 luglio 2003 si è provveduto alla prima ripartizione tra i comuni del fondo per un importo complessivo di circa 9 milioni di euro per l’esercizio 2003, per il 2004 lo stanziamento è stato di 9,7 milioni di euro (decreti 25 maggio e 26 novembre 2004.[17]

La costituzione del Fondo nazionale istituzionalizza l’esperienza del Programma nazionale di asilo (PNA), un progetto realizzato dal Ministero dell’interno, dall’Alto Commissariato ONU per i rifugiati (ACNUR) e dall’Associazione Nazionale dei Comuni italiani (ANCI). Il progetto ha origine dal protocollo d’intesa siglato il 20 ottobre 2000 con il quale le tre istituzioni hanno assunto l’impegno di collaborare per la realizzazione di un coordinamento finalizzato all’individuazione di servizi relativi all’accoglienza e all’assistenza in favore dei profughi stranieri e dei richiedenti asilo e all’integrazione dei rifugiati politici.

Nel primo anno di attività (dall’aprile 2001 al novembre 2002) il PNA ha creato un sistema che coinvolge circa 150 comuni ed ha accolto nei suoi 58 centri distribuiti sul territorio nazionale 2.970 persone.

Il sistema nazionale di accoglienza ha trovato il suo completamento con l’adozione del D.Lgs. 140/2005 di attuazione della disciplina comunitaria in materia di accoglienza dei richiedenti asilo[18].

Si prevede che l’accoglienza dei richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza sia disposta preferibilmente presso i servizi attivati dagli enti locali e, in caso di indisponibilità, nei centri di identificazione o nei centri di accoglienza allestiti ai sensi della legge 563/1995 (legge Puglia). Agli interessati è rilasciato il permesso di soggiorno. Qualora dopo sei mesi non sia stata adottata le decisione sulla domanda di asilo, il permesso di soggiorno è rinnovato per sei mesi e consente di svolgere attività lavorativa.

Le misure di protezione temporanea

Nel caso di profughi che lasciano il proprio Paese non a causa di misure di discriminazione individuale cui siano stati sottoposti, bensì al verificarsi di gravi eventi (guerra civile, violenze generalizzate, aggressioni esterne, catastrofi naturali ecc.) non è prevista nel nostro ordinamento la possibilità di richiedere il riconoscimento dello status di rifugiato.

Tuttavia, il testo unico sull’immigrazione consente di far fronte a emergenze umanitarie causate da eventi eccezionali. In tali circostanze è possibile per il Governo determinare con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri gli interventi di protezione temporanea necessari per accogliere in maniera tempestiva e adeguata le popolazioni sfollate che dovessero raggiungere in massa il territorio italiano (art. 20, D.Lgs. 286/1998).

Tale disposizione è stata applicata per la prima volta nel 1999 in occasione della crisi che ha interessato i territori dell’area balcanica, in seguito della quale sono giunti in Italia circa 30.000 stranieri di diversa etnia (kosovari, serbi, montenegrini).

Per oltre 18.000 di loro era stato previsto con il D.P.C.M. 12 maggio 1999 il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione temporanea e l’assistenza in strutture individuate o realizzate nel territorio nazionale con oneri a carico del Ministero dell’interno.

Gli altri 12.000 circa avevano presentato domanda di riconoscimento dello status di rifugiato.

Le proposte di riforma

La I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha approvato l’11 maggio 2004 un progetto di riforma – frutto dell’esame di sei proposte di legge di iniziativa parlamentare – volta a definire una disciplina organica del diritto di asilo (A.C. 1238 e abb.-A).

La proposta di legge ha iniziato l’esame in Assemblea che vi ha dedicato una sola seduta, il 12 luglio 2004, nel corso della quale si è svolta la discussione generale.

Il progetto di legge è volto nel contempo a dare attuazione all’art. 10 Cost. che garantisce il diritto dell’asilo politico agli stranieri e all’esecuzione delle convenzioni internazionali tentando di conciliare il tema della sicurezza con quello dell’accoglienza.

In particolare, la proposta individua i titolari del diritto di asilo; definisce la composizione e i compiti delle Commissioni territoriali e della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto di asilo; individua in dettaglio le modalità per la presentazione e l’esame delle domande di asilo; stabilisce misure di assistenza e di integrazione in favore dei soggetti richiedenti asilo e specifica i diritti spettanti ai rifugiati.

I punti caratterizzanti del testo sono i seguenti:

• il riconoscimento del diritto di asilo non soltanto a coloro che sono qualificati come rifugiati secondo le Convenzioni internazionali, ma anche a tutti coloro ai quali nel loro paese di origine sono conculcate le libertà democratiche, ossia a coloro cui è impedito l’effettivo esercizio del diritto di espressione e di libertà politiche e democratiche;
• l’estensione dei diritto di asilo anche al coniuge e al convivente;
• la costituzione di commissioni competenti ad esaminare le domande di asilo articolate sul territorio che garantiscono tempi più rapidi rispetto alla commissione unica nazionale;
• la garanzia ai richiedenti l’asilo dell’assistenza tecnico-giuridica e di tempi ragionevoli per l’esame della domanda;
• la disciplina dei centri di identificazione e introduzione della convalida da parte dell’autorità giudiziaria nel caso di trattenimento dei richiedenti asilo;
• la possibilità di ricorrere davanti all’autorità giudiziaria in caso di rigetto della domanda.

[1]     Corte di Cassazione, Sez. unite civili, sentenza 26 maggio 1997, n. 4674.

[2]     La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722, Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951. Anche le modifiche apportate alla Convenzione dal Protocollo di New York sono state recepite nel nostro ordinamento con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

[3]     La Convenzione è stata ratificata con la L. 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

[4]     D.L. 30 dicembre 1989, n. 416 (conv. con mod. in L. 28 febbraio 1990, n. 39), Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Si tratta della prima legge organica in materia di immigrazione e di asilo, successivamente abrogata dalla L. 40/1998 (ora confluita nel testo unico in materia di immigrazione), ad eccezione dell’art. 1, tuttora vigente, recante la disciplina dell’esercizio del diritto di asilo. Fino al 1998, dunque, sia la disciplina dell’immigrazione, sia quella relativa al diritto di asilo erano contenute in un unico provvedimento normativo; a partire da quella data la normativa in materia di immigrazione si è consolidata nel testo unico, mentre il diritto di asilo ha continuato a trovare il suo fondamento normativo in un provvedimento di carattere emergenziale come il D.L. 416/1989.

[5]     Legge 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[6]     D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[7]     L. 24 luglio 1954, n. 722, Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951.

[8]     Legge 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

[9]     D.P.R. 15 maggio 1990, n. 136, Regolamento per l’attuazione dell’art. 1, comma 2, del D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, in materia di riconoscimento dello status di rifugiato.

[10]    Relazione illustrativa del d.d.l. A.S. 795.

[11]    D.P.R. 16 settembre 2004, n. 303, Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

[12]    Si tratta dei delitti per i quali il codice prevede l’arresto obbligatorio in flagranza: i delitti per i quali è stabilita la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni, delitti contro la personalità dello Stato, rapina, estorsione, illegale fabbricazione, vendita e detenzione di armi, delitti per finalità di terrorismo o di eversione ecc.

[13]    D.P.R. 13 maggio 2005, Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006.

[14]    DPR 16 settembre 2004, n. 303, Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

[15]    Si veda l’audizione del prefetto Anna Maria D’Acenzo, capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno presso il Comitato Schenghen (seduta del 15 novembre 2005).

[16]    Il 28 settembre 2000, il Consiglio dell’Unione Europea ha istituito il Fondo Europeo per i Rifugiati (Decisione del Consiglio Europeo n. 2000/596/CE, cd. “Decisione FER”), per sostenere le azioni degli Stati membri dell’Unione in merito alle condizioni di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario di richiedenti asilo, rifugiati e profughi. La Decisione introduce un nuovo sistema di gestione degli interventi, che affida a ciascuno Stato membro il compito di individuare, sulla base della situazione esistente nei singoli Paesi, le carenze nel campo dell’accoglienza, dell’integrazione e del rimpatrio volontario e le azioni da intraprendere per far fronte alle specifiche esigenze riscontrate a livello nazionale, attraverso la predisposizione di un apposito programma di attuazione FER. Le risorse finanziarie del FER vengono ripartite fra gli Stati membri, ai quali viene affidata la responsabilità dell’attuazione delle azioni che beneficiano del sostegno comunitario e quindi la selezione, la sorveglianza, il controllo e la valutazione dei singoli progetti. In Italia, l’Autorità Responsabile è il Ministero dell’Interno.

[17]    Corte dei conti, Relazione concernente l’indagine di controllo sulla «Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione. Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina, Programma di controllo 2004, 11 marzo 2005, pag. 78-79.

[18]    D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 140, Attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.