Ma l’Appia Antica è molto di più di un Parco naturalistico

Autore : Redazione

foto ambm

Il Codice dei beni culturali è una delle conquiste più importanti per la difesa del nostro paesaggio e del nostro patrimonio storico e archeologico, presidio (ahimè spesso troppo fragile) della tutela dei beni comuni. Proponiamo alcune riflessioni a margine della vicenda dell’approvazione Piano di Assetto del Parco naturalistico dell’Appia Antica, su alcuni aspetti che – anche se sono assai complessi e sconosciuti ai più – rivelano  ancora una volta una contraddizione da troppo tempo irrisolta. Irrisolta soprattutto da una politica che spesso affronta i problemi con logiche e semplificazioni  non sempre rispettose delle regole. Che in questo caso non rigaurdano beghe burocratiche, ma sono una tutela sacrosanta di un patrimonio come il parco dell’Appia Antica, che ci è stato tramandato grazie a chi ha combattuto aspramente prima di noi perchè fosse prima di tutto un parco archeologico sovraordinato al – pur importante – parco naturalistico. E chiediamo alle istituzioni preposte di mettere in campo lo stesso impegno affinchè il Piano di assetto sia conformato al Piano paesaggistico, nel rispetto della legge e di quanti si sono battuti per il Parco dell’Appia Antica, a partire dal grande Antonio Cederna.

Nel 1988 è stato istituito il Parco Regionale Appia Antica, poi trasformato nel 1997 in area naturale protetta. Le premesse, con Antonio Cederna presidente e membri del consiglio i rappresentanti del Ministero come Adriano La Regina, lasciavano credere che l’Appia potesse essere salvata da tale legge. Ben presto si è rivelata l’inefficacia di questo Ente come riconosciuto da Cederna stesso in una bella lettera a Walter Veltroni, allora Ministro dei Beni culturali, poco prima di morire:

“(…) Di fatto, il maggior progresso acquisito nel campo della conservazione della natura, inteso come salvaguardia delle presenze naturalistiche, ha convinto erroneamente la maggior parte degli addetti ai lavori, che solo includendo i beni archeologici nei parchi naturalistici si potesse pervenire ad adeguate forme di tutela. Ciò purtroppo non si è rivelato esatto, cosicchè risulta ora [1996 NDR] necessario rivederne il presupposto e superare l’attuale fase di carenza legislativa (…)”(1).

Il Mibact ha istituito a gennaio 2016 un Parco Archeologico dell’Appia Antica, di valore nazionale, come istituto dotato di autonomia speciale, con un Direttore, un CdA, un Collegio dei Revisori dei Conti, un Comitato scientifico. I confini del Parco archeologico coincidono con quelli del Parco Regionale. Inoltre l’Appia si trova ad essere separata dall’area centrale da cui aveva origine e separata da se stessa, essendo stato sottratto il primo miglio, lasciato nelle competenze della Soprintendenza.  In pratica, sono ben cinque le istituzioni – tre statali, una regionale e una comunale – preposte al governo della più prestigiosa area archeologica, un ambito che presenta una continuità naturale, culturale, storica (2).

[E’ in allestimento una pagina con la cronologia e i documenti che riguardano la legislazione e la giurisprudenza sul tema]

Ma soprattutto resta assai ambigua la convivenza di due soggetti a tutela del parco, il Parco dell’Appia Antica – l’ area archeologica, gestito dalla Soprintendenza – che chiamermo “Parco” e l’Ente Gestione Parco – il parco naturalistico gestito dalla Regione Lazio – che chiameremo “Ente”, che ha creato spesso soprapposizioni e che, per il raggiungimento dell’obiettivo comune della migliore tutela e organizzazione dell’Appia Antica, richiederebbe una più chiara divisione dei compiti e degli ambiti di intervento.

E tale irrisolta dicotomia si è ripresentata anche rispetto al “Piano d’Assetto del Parco Regionale dell’Appia Antica” approvato dalla Giunta regionale il 10 ottobre scorso (3).

Infatti va detto che il Piano d’assetto, la cui stesura è ferma dal 2002 (e per il quale la Soprintendenza archeologica allora aveva espresso un parere nettamente contrario), non potrebbe essere approvato dalla Regione dopo l’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio (DECRETO LEGISLATIVO 22 gennaio 2004 , n. 42 ), che ha prescritto la prevalenza dei piani paesaggistici sulle disposizioni degli altri strumenti di pianificazione “ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette” (art. 145, c. 3) (4). Per l’Appia la Regione ha approvato nel 2010 il Piano Territoriale Paesistico (15/12, uno dei pochi approvati a livello nazionale) (5), redatto dopo studi approfonditi e in collaborazione tra la Regione, le Soprintendenze, il Ministero per i Beni e le Attività Beni Culturali, strumento che dovrebbe essere maggiormente valorizzato. Sull’argomento si è espressa anche la Corte Costituzionale che ha ribadito sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la “separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall’altro“, e che prevale comunque “l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica“, già sancita peraltro con la sentenza n. 182 del 2006: “è in siffatta più ampia prospettiva, dunque, che si colloca il principio della “gerarchia” degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004″ (6)

Non considerare  tale  quadro normativo produce   potenziali incertezze (e dunque motivi di conflitto) nei rapporti tra le amministrazioni preposte alla gestione dei diversi vincoli e soprattutto incertezze per i cittadini e gli operatori economici (non senza motivi di contenzioso) e finiscono per oscurare le responsabilità politiche delle singole scelte pubbliche e quindi per danneggiare il principio democratico, che invece dovrebbe sorreggere (anche attraverso il principio della chiarezza delle competenze) l’azione amministrativa.

E leggendo la delibera approvata dalla giunta nell’ottobre scorso, si apprende che la Direzione Regionale Territorio, Urbanistica e Mobilità aveva  invitato, proprio ai sensi del citato art. 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio ,  il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo a un Tavolo tecnico interistituzionale per la Conformazione e adeguamento del Piano del Parco Naturale Appia Antica al Piano Territoriale Paesistico ambito 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti” e che tale organismo si è riunito più volte dall’ottobre 2016 al maggio 2017, ma che alla fine, lo stesso Ministero ha comunicato, il 18 maggio 2017, l’impossiiblità di pervenire ad una piena applicazione di quanto stabilito all’art. 145, laddove prescrive la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento conformazione  degli strumenti urbanistici  alle previsioni della pianificazione paesaggistica. Ciò nonostante il Tavolo ha concluso i lavori, e ritenuto di proporre  il Piano di Assetto “non conformato” al Piano paesaggistico al voto  della Giunta Regionale, nella prospettiva del voto di Consiglio.

Appare quindi evidente  quanto sia necessario che siano definite al più presto le competenze degli enti di gestione dei parchi e delle aree naturali protette, alla luce della normativa vigente, sottraendo all’Ente le funzioni di pianificazione del territorio e quindi quelle autorizzatorie. Naturalmente resterebbero di competenza degli Enti le funzioni relative alla gestione dei valori naturalistici e di promozione culturale ed economica dei territori interessati dai parchi, in piena intesa e in coordinamento con la Soprintendenza di Stato-Parco. Parco archeologico che in questi anni ha fatto fronte alle tante ferite che affliggono l’Appia quali abusivismo, attività improprie,consevazione e crescita del patrimonio che vanno messi al primo posto di qualunque piano di tutela del Parco.

Invitiamo quindi la Regione Lazio a riaprire il tavolo con la  Soprintendenza per  conformare il Piano di Assetto al Piano Paesaggistico,  d’intesa  quindi con le istituzioni preposte, apportando tutte le eventuali modifiche prima di procedere alla sua votazione in Consiglio, come prescrive la legge e anche l’esigenze di tutela di un patrimonio comune unico al mondo.

per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

AMBM

(1)

(2) vedi Walter Tocci: riapriamo la discussione sulla Grande Soprintendenza di Roma 10 marzo 2017  http://www.carteinregola.it/index.php/walter-tocci-riapriamo-la-discussione-sulla-grande-soprintendenza-di-roma/

(3)Deliberazione: 10/10/17 – Numero: DEC37 Proposta di deliberazione consiliare concernente: Approvazione del Piano del Parco Naturale Appia Antica – Roma di cui all’art. 26 della Legge Regionale 6 ottobre 1997, n. 29 “Norme in materia di aree naturali protette regionali” e successive modifiche ed integrazioni Struttura proponente: CONS. GEST. PATR. NAT. GOV. SIST. AREE NAT. PROT. Assessorato proponente: Assessorato Rapporti con il Consiglio, Ambiente, Rifiuti Responsabile del procedimento: BRUSCHI MASSIMO Tipo atto: Delibera consiliare – scaricaDelib giunta reg parco appia 10 10 2017 323257

(4) L’art. 145 del Codice dei beni culturali ha introdotto una regola inversa a quella stabilita dalla Legge quadro n. 394/91 sulle aree naturali protette, ossia la regola della prevalenza del piano paesaggistico sul piano d’assetto del Parco. In particolare, l’art. 145, comma 3, codice cit., prevede che “le previsioni dei piani paesaggistici (…) non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette” .

La prevalenza del piano paesaggistico trova una sua specifica disciplina anche negli articoli 135, 142 e 143, d.lgs n. 42/04 cit. (Codice dei beni culturali e del paesaggio). In base all’art. 142, comma 1, lett. f) (che riprende la L. 8 agosto 1985, n. 431, c.d. legge “Galasso”) “i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi” sono di interesse paesaggistico e, in quanto tali, sono sottoposti alle disposizioni del titolo I, parte terza del d.lgs stesso.

E il secondo correttivo al d.lgs n. 42/04 chiarisce che “(…) la prevalenza dei piani paesaggistici rispetto ai piani degli enti gestori delle aree naturali protette, compresi quelli nazionali, ben si giustifica anche in considerazione della partecipazione dello Stato alla elaborazione dei piani paesaggistici con riguardo alle aree vincolate (art. 135, comma 1).

(5) PTP di Roma Ambito 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti”

(6) La Corte Costituzionale ha inoltre precisato che la modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, introducendo, all’art. 117, comma 2, lett. s), la competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, ha mutato il quadro di riferimento in cui si inseriva la Legge quadro n. 394 del 1991 sulle aree naturali protette, prevedendo che le competenze legislative in materia di “tutela” spettano esclusivamente allo Stato, mentre le Regioni possono esercitare soltanto funzioni amministrative di “tutela” se, ed in quanto, ad esse conferite dallo Stato, in attuazione del principio di sussidiarietà, di cui all’art. 118, comma 1 Cost. (Corte cost. n. 193/10 cit.).