Politiche urbane per Roma, un libro da leggere

1. Agende urbane a Roma: vincoli, risorse e impegni

Ernesto d’Albergo, Daniela De Leo

Questo libro contiene i risultati del lavoro di un gruppo di ricercatori e docenti di Sapienza e di altre università e centri di ricerca pubblici; una rete aggregata attorno al nodo romano di Urban@it-Centro Na- zionale di Studi per le Politiche Urbane (www.urbanit.it), che nel 2016 ha avviato l’”Osservatorio-Roma”, un’iniziativa multidisciplina- re e indipendente di studio delle politiche urbane nella Capitale. Il nostro obiettivo è stato quello di iniziare a condividere ricerche, ana- lisi e interpretazioni, mettendo in relazione e in sinergia studiosi che guardano solitamente alla città da angolazioni disciplinari, teorie e metodi empirici differenti.

L’articolazione della discussione e, crediamo, i primi risultati, evi- denziano le potenzialità di questo confronto fra punti di vista com- plementari che ha per oggetto l’agenda (i problemi, e le soluzioni pun- tali, già all’ordine del giorno o possibili, così come le strategie di trasformazione della città, esplicite o praticate implicitamente) e i pro- cessi dell’azione pubblica (ossia l’assunzione di decisioni e le pratiche quotidiane dell’azione di governo). Su tutto ciò l’Osservatorio ha av- viato un monitoraggio, di cui questo libro è il primo prodotto edito- riale, che offriamo non solo alla comunità scientifica, invitando altri colleghi a prendere parte ai prossimi sforzi, ma, anche, ai soggetti che da diverse postazioni – politiche, amministrative, economiche, sociali e della comunicazione – prendono parte alle azioni collettive finaliz- zate a “migliorare Roma”.

Nel libro sono analizzati problemi complessi e azioni difficili, uni- tamente alle modalità, obiettivamente sfidanti, di formazione e ge- stione di un’agenda per Roma, proponendo suggestioni per riflessioni critiche e auto-critiche su un governo della città reso senz’altro diffici- le da vincoli pesanti, e che, però, potrebbe meglio valorizzare alcune risorse. Quanto di ciò vi sia bisogno emerge dal discorso pubblico di questi mesi. Le cronache e le inchieste dei media, le polemiche fra gli attori politici, locali e non, le domande di quelli economici e sociali, le iniziative prese da amministrazioni di vario livello: tutti testimoniano che la città è in regresso. Un declino non particolarmente legato agli effetti della grande crisi finanziaria ed economica globale, ma che viene da lontano e di cui questa, insieme alla contrazione della finan- za pubblica, ha accelerato le dinamiche. Le sue narrazioni – la fuga verso Nord delle aziende maggiori e delle banche, il preoccupante susseguirsi di emergenze su aspetti fondamentali della qualità della vita (acqua, rifiuti, mobilità), i ripetuti confronti fra Roma e Milano, che si concludono invariabilmente a favore di quest’ultima, le moti- vazioni con le quali si ipotizza di togliere alla città l’autogoverno o limitarlo attraverso forme di sostanziale commissariamento se non di neo-governatorato – possono essere lette almeno in due modi. Da un lato, come espressione di una rassegnazione diffusa circa la capacità di Roma di affrontare i suoi problemi attraverso un’agenda pubblica e un’agenda istituzionale locali, all’altezza delle sfide. Da un altro lato, invece, come evidenze di quanto le poste in gioco associate al destino della Capitale e all’allocazione delle sue risorse siano importanti per molti interessi politici ed economici, e di quanto sia difficile affronta- re il discorso riducendo i giudizi su scelte, azioni e strumenti a valu- tazioni tecniche.

Per questo l’Osservatorio e, tanto meno, questo suo primo prodot- to, non sono finalizzati a offrire alle amministrazioni e alla società ci- vile soluzioni preconfezionate, né ricette per specifiche decisioni, bensì materiali per fondare riflessioni collettive e plurali sul merito dei problemi pubblici, sulle azioni con cui vengono – o potrebbero essere – affrontati e sulle loro stesse criticità.

Abbiamo provato a schermare questi materiali dalle impellenze e dalle distorsioni che i temi dell’agenda di Roma a volte subiscono neltrattamento mediatico e della partisan politics. Ciò non toglie che gli effetti esercitati sulla governabilità dei processi urbani e, di conse- guenza, sulla società e lo spazio a Roma, dall’alternarsi alla guida delle istituzioni di persone, partiti o movimenti siano uno dei fattori da noi osservati. Un’osservazione che abbiamo cercato di condurre senza la presunzione di assegnare voti, né a chi governa né a chi fa opposizione.

L’osservazione e il monitoraggio mirano, infatti, a individuare fat- tori di successo e criticità delle azioni pubbliche e dei loro esiti, fa- cendo emergere implicazioni e difficoltà dell’ideare e perseguire stra- tegie di trasformazione e sviluppo della città (con le loro componenti tecniche e politiche) attraverso politiche urbane. A questo fine abbia- mo cercato di ancorare la produzione di conoscenze sulla concretezza operativa delle questioni, delle azioni e delle pratiche politiche e am- ministrative, spesso condotte in condizioni di urgenza, a una conte- stualizzazione critica che ne consideri una varietà di implicazioni, a partire dal peso esercitato dalle rappresentazioni e dalle azioni del pas- sato.

Per questo negli scritti emerge spesso una prospettiva diacronica, che prova a leggere continuità e discontinuità dell’agenda (l’insieme delle questioni di interesse collettivo relative alla città e all’area me- tropolitana di Roma) e delle politiche urbane (le azioni pubbliche effet- tivamente intraprese). Su entrambe abbiamo fatto un punto, aggior- nando analisi precedenti e arricchendole di informazioni e primi risultati di analisi più recenti. Ciò consente di avanzare considerazio- ni critiche che mettono in relazione ciò che è avvenuto nel corso degli ultimi due anni – tra la fine dell’amministrazione Marino e il primo scorcio dell’amministrazione Raggi (giugno 2016 – gennaio 2018) – con azioni, in-azioni ed eredità del decennio precedente, oltre che con quello che si potrebbe fare.

Il catalogo dei contributi suggerisce una selezione di temi rilevanti che incrociano gli interessi dei diversi ricercatori, proponendo una diversa e più esplicita agenda pubblica a fronte di forme più implicite di messa all’ordine del giorno di questioni affrontate spesso sull’onda di occasionalità ed emergenze. Quelle qui considerate non riguarda- no l’intero arco delle competenze dei governi urbani (Roma Capitale e la Città Metropolitana di Roma Capitale), ma una prima parte, an- corché significativa. In particolare, gli aspetti messi a fuoco sono:

• le dinamiche e le trasformazioni demografiche e socio-spaziali del territorio romano e dell’area metropolitana, con i problemi e le opportunità che esse propongono all’agenda urbana per azioni su scala vasta (K. Lelo, S. Monni, F. Tomassi; M. Crisci) e le difficoltà nell’usare le risorse istituzionali presenti su tale scala (Giglioni);
• i problemi, le opportunità, le azioni messe in campo e quelle pos- sibili sulle periferie urbane e metropolitana (Cellamare; De Leo), compresi i temi della sicurezza urbana (Battistelli, Galantino, Ri- cotta);
• le criticità della questione abitativa, con i conflitti e la varietà di strumenti messi in campo dalle amministrazioni (Caciagli; Pucci- ni; Coppola);
• le questioni legate alle utilities, considerate sia nella prospettiva di un sistema da razionalizzare (Ferroni), sia con riferimento a situa- zioni di crisi specifiche e alle risposte date per quanto riguarda l’AMA (Citroni) e al più ambivalente caso dell’ACEA (Galanti);
• le opportunità e i problemi legati alla presenza di alcune risorse (pubbliche, sociali ed economiche) come il patrimonio culturale comunale (Donvito) e alcune pratiche sociali innovative in campo economico (Lucciarini) e culturale (Galdini, Ricci);
• la compresenza nell’agenda di questioni che vi entrano in modo diverso: da un lato, portate dai programmi di leader e sindaci, promesse elettorali rispetto alle quali sono possibili delle verifiche circa le iniziative amministrative cui esse mettono effettivamente capo (Piromalli), in attesa di future analisi sugli outputs e gli out- comes delle azioni, anche a livello municipale (Lucianetti). Da un altro lato, poste in gioco non coincidenti con iniziative dell’amministrazione, ma provenienti dall’esterno e alle quali essa deve comunque fare fronte (d’Albergo, Moini, Pizzo).Altri temi, pure importanti, che non sono ancora messi a fuoco in questo volume – come ad esempio le politiche sociali, i servizi educa- tivi e scolastici, il trasporto pubblico locale e il turismo, le infrastrut- ture e la manutenzione urbana, l’ambiente, il commercio, le forniture di beni essenziali come l’energia, saranno oggetto di approfondimen- to da parte degli studiosi di Urban@it Roma nello sviluppo dei lavori dell’Osservatorio. In questo volume, infine, l’acqua, nelle sue impli- cazioni per la città e il territorio circostante è oggetto dell’indagine visuale (Associazione Punto di Svista) in appendice, che esplora ecattura le tracce nei territori che alimentano, non senza problemi, la rete idrica della capitale.

1.2. Le prime evidenze

L’insieme dei contributi qui presentati ha permesso di evidenziare che le difficoltà oggi palesi di governare i problemi collettivi a Roma hanno sia cause recenti, sia radici nel passato. Soprattutto se compa- rati con altre città – Torino è il caso italiano più facilmente evocabile – i venti anni chiusi dall’amministrazione Marino erano stati caratte- rizzati da un deficit complessivo delle politiche pubbliche, lontane dall’esprimere progetti di sviluppo urbano e metropolitano, anche se in alcuni periodi e grazie all’impegno di alcuni protagonisti la politi- ca e la società hanno almeno manifestato attenzione per questa di- mensione dell’azione di governo.

Nel frattempo proseguivano il consumo di suolo, il peggioramen- to della qualità della vita, l’atrofia delle funzioni urbane di base (abi- tazione, mobilità, servizi) e il degrado degli spazi comuni. In altri termini, il vuoto lasciato da un debole governo politico della città è stato colmato nel tempo da processi e trasformazioni – cambiamenti demografici, sociali e negli usi dello spazio non governati, regolazio- ni particolaristiche, realizzate a volte attraverso l’inerzia e la delega a meccanismi o a pratiche al confine fra il privatismo e l’illegalità – che hanno avvantaggiato prevalentemente interessi ristretti (De Leo, 2016). La mancanza di una regia pubblica capace di indicare una vi- sione a lungo termine ha lasciato prevalere una sorta di delega all’iniziativa privata, cui sono state sostanzialmente funzionali anche le politiche attuate a livello nazionale e locale.

Lo status di Capitale ha consentito, per un lungo periodo, di effet- tuare investimenti che, da un lato, hanno reso possibili opere impor- tanti per la città, ma dall’altro, hanno alimentato una rendita che si è aggiunta a quelle immobiliare e fondiaria, commerciale e del turismo (Benini, de Nardis, 2013) su cui si è retta un’economia locale più de- bole e più isolata dalla globalizzazione della gran parte delle econo- mie di grandi città, in Europa e nel mondo. La stessa business commu- nity romana ha richiesto alla politica soprattutto questo tipo di azioni sostenendo gli interventi nazionali che hanno fornito risorse per le trasformazioni urbane significative e i lavori pubblici realizzati negli ultimi 25 anni. Politiche straordinarie senza le quali non si è quasi mai riusciti ad affrontare problemi ordinari.

Nel frattempo nell’agenda locale si faceva ricorso a immaginari discorsivi allineati con le politiche di sviluppo delle “città ortodosse”; ad esempio con i tentativi di elaborare strategie come “Roma prossi- ma” (del 2005, traguardata al 2015) o il Piano Strategico del 2010-11, fondato sulla poi ritirata candidatura olimpica per il 2020, puntual- mente seguiti da enormi difficoltà di attuazione. La debolezza di que- sta agenda era testimoniata da un’azione ordinaria di governo in cui le innovazioni relative alla gestione dello spazio e del suolo effetti- vamente introdotte erano prevalentemente micro e si accomodavano in nicchie di policy sostanzialmente ininfluenti, evidenziando una dif- ficoltà nel realizzare collegamenti con le politiche più importanti nell’agenda istituzionale, maggiormente presidiate da interessi eco- nomici e sociali.

Se questo era il panorama fotografato da Urban@it alla vigilia del- le elezioni comunali del 2016 (d’Albergo, De Leo, 2017), cosa è suc- cesso nel frattempo? Nei due anni dell’amministrazione Raggi Roma è stata al centro dell’attenzione politica e dei media, suscitando anche iniziative di riflessione e approfondimento nel mondo scientifico1. Fra le ragioni di questo interesse, oltre alle valutazioni sostanzial- mente condivise sul declino economico, della qualità dei servizi e del- la vita nella città, ne spicca una di carattere politico: dopo quindici anni di sostanziale stabilità politica, dovuta alle giunte di sinistra e centro-sinistra dei sindaci Rutelli e Veltroni, gli ultimi dieci anni sono stati caratterizzati da una marcata instabilità, con l’avvicendarsi di sindaci e maggioranze di destra (Alemanno 2008-2013), centro- sinistra (Marino 2013-2015), e del Movimento 5 Stelle (2016 in poi).

1.3. Cicli elettorali e agende

Per le scienze politiche e sociali il rapporto fra politica e politiche è un nodo interpretativo tanto centrale, quanto irrisolto. Che sia la politica, con le sue fratture e le sue ricomposizioni attraverso le coalizio- ni, a determinare gli orientamenti dei programmi e delle azioni di governo potrebbe apparire scontato. Ma vi sono spesso evidenze di un’influenza dei temi e delle poste in gioco relative ad ambiti, settori e, a volte, a specifiche decisioni, nello strutturare i conflitti politici e i loro (possibili, ma non sempre) stili di composizione. Anche le radici del consenso politico nelle società urbane possono dipendere meno dalla cultura politica e dagli orientamenti ideologici di leader e/o par- titi e più da relazioni di scambio e forme di concertazione fra gli inte- ressi socio-economici prevalenti e gli attori di governo che possono andare al di là dei cicli elettorali e dai “colori” della classe politica. A Roma, durante il periodo della stabilità e con un parziale trascina- mento durante la giunta Alemanno, la coalizione fra interessi immo- biliari, architrave del modello di sviluppo urbano, e sistema politico locale e nazionale è stata quasi indifferente alle alternanze politiche. In questa lunga fase (anni ’90 e primi anni 2000), lo Stato e i suoi in- vestimenti per Roma hanno svolto una funzione centrale nel cemen- tare la coalizione locale fra politica e interessi economici. Tuttavia, questo ruolo sembra essersi poi esaurito, con la riduzione degli inve- stimenti in grandi opere che ha alimentato la crisi di questo sotto- settore dell’edilizia e del suo indotto.

Riferimenti bibliografici

BENINI R. e DE NARDIS P. (2013), Capitale senza capitale. Roma e il declino d’Italia, Roma, Donzelli.

CAUDO G. (a cura di, 2017), Roma altrimenti, Edizioni Conversazioni su Roma.

D’ALBERGO E. e DE LEO D. (2017), “Roma: le agende deboli di una Ca- pitale subalterna”, in Urban@it, Le Agende urbane delle città italiane.

DE LEO D. (2016), Mafie & Urbanistica, Milano, FrancoAngeli. URBAN@IT (2016), Metropoli attraverso la crisi. I Rapporto sulle città (a cura di M. Cremaschi), Bologna, Il Mulino.