Autonomia differenziata: l’altolà – ignorato – dei Comuni

Autore : Redazione

Pubblichiamo un articolo di Mauro Volpi sui numerosi rilievi espressi all’unanimità dal Comitato direttivo dell’ANCI (che riunisce tutti i Comuni italiani) che ha subordinato la propria approvazione al disegno di legge Calederoli sull’autonomia differnziata all’accoglimento di numerosi emendamenti. Ma le critiche dell’ANCI non hanno impedito al Governo di approvare in via definitiva nel Consiglio dei ministri del 16 marzo il disegno di legge Calderoli in un testo sostanzialmente identico a quello del 2 febbraio. L’unica modifica riguarda la previsione che l’approvazione regionale dell’intesa assicuri la consultazione degli Enti locali.

(da Libera Cittadinanza 11 aprile 2023) Autonomia differenziata: l’altolà dei Comuni di Mauro Volpi

[il grassetto e le note sono di Carteinregola]

Il 2 marzo il ministro per gli affari regionali Calderoli ha sbandierato l’approvazione del suo disegno di legge sull’autonomia differenziata, approvato dal Consiglio dei ministri il 2 febbraio, da parte della Conferenza unificata Stato-Regioni-Enti locali (1). Non è così. Intanto il testo ha avuto il voto favorevole dei soli Presidenti regionali di centro-destra, compresa l’umbra Tesei che ha magnificato un inesistente coinvolgimento di tutte le Regioni da parte del ministro (il quale in realtà ha costituito un asse privilegiato con Veneto e Lombardia) e il ricorso al referendum come se fosse stato nazionale mentre nel 2017 ha riguardato solo le due Regioni citate, le quali insieme all’Emilia e Romagna hanno condotto trattative riservate con governi e ministri degli affari regionali a insaputa della grandissima maggioranza dei cittadini italiani. Hanno votato contro i quattro Presidenti di centro-sinistra: oltre De Luca e Emiliano, anche Bonaccini e Giani che pure (soprattutto il primo) avevano avanzato richieste sulla scia di quanto stabilito da Veneto e Lombardia, e quindi hanno ridimensionato le originarie velleità differenziatrici (questione sulla quale la nuova segretaria Schlein ha preso una posizione nettamente contraria). Ma c’è di più: l’1 marzo il Comitato direttivo dell’ANCI (che riunisce tutti i Comuni italiani) ha presentato all’unanimità un’ampia nota critica nei confronti della legge Calderoli e ne ha subordinato la propria approvazione all’accoglimento di numerosi emendamenti (2).

Vari sono i rilievi critici del documento. Viene innanzitutto sottolineata la necessità che l’art. 116. c. 3, Cost. (3), vada letto e attuato in sintonia con gli articoli che riguardano tutte le autonomie territoriali, con particolare riferimento al riparto delle competenze e al finanziamento delle funzioni attribuite, e nel rispetto della tutela dell’unità giuridica e economica della Repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire in tutto il territorio nazionale. Quanto al metodo, viene criticata l’esclusività del confronto con le Regioni e il ridotto coinvolgimento degli Enti locali. Si avanza pertanto la richiesta che questi, tramite il Consiglio delle autonomie locali laddove istituito o tramite parere dell’ANCI e dell’UPI, siano consultati non solo nella fase della iniziativa regionale, ma anche sulla proposta definitiva di intesa Stato-Regione. Inoltre rappresentanti degli Enti locali devono fare parte della Commissione paritetica Stato-regione chiamata a determinare le risorse umane e finanziarie per l’esercizio delle funzioni trasferite e l’intesa relativa che la disciplina non può stabilire le modalità di finanziamento, che, come dimostra il riferimento alle “compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale” (art. 5, c. 2, legge Calderoli) (4), verrebbe a privilegiare le Regioni più ricche. Infine si avanza la proposta, che deriva evidentemente dalla emarginazione del Parlamento, della istituzione di una commissione parlamentare ad hoc che accompagni tutto il procedimento e il suo monitoraggio.

Quanto alla determinazione dei LEP (5), che dovrebbe precedere il trasferimento delle funzioni, viene criticata la via non legislativa seguita dalla legge di bilancio che attribuisce la competenza relativa alla Cabina di regia nominata dal governo e a Decreti del Presidente del consiglio dei ministri in contrasto con la riserva di legge stabilita nell’art. 117 Cost. (6). Si sottolinea poi che la legge Calderoli si limita a prevedere che il trasferimento delle funzioni nelle materie riferibili ai LEP possa avvenire dopo la sua determinazione e faccia comunque salvo il confronto già avvenuto tra il Governo e le tre Regioni ricche del Nord sugli atti di iniziativa da queste presentati prima della legge.

Quanto alla individuazione delle funzioni trasferibili, si sottolinea che l’autonomia differenziata deve “rispondere unicamente a una specifica attitudine funzionale di ciascuna Regione interessata” e non ad “una mera rivendicazione di competenza legislativa senza alcun aggancio o fondamento in caratteristiche peculiari e soggettive della Regione”, come hanno fatto le tre regioni del Nord che hanno chiesto il trasferimento di tutte (il Veneto) o quasi tutte (Lombardia e Emilia) le 23 materie potenzialmente coinvolte.

Il punto che sta particolarmente a cuore ai Comuni riguarda l’esigenza di contrastare il rafforzamento del centralismo regionale che si è già manifestato in passato e che ha teso a trasformare la natura delle Regioni da enti legislativi di programmazione e di indirizzo in enti di amministrazione attiva a scapito dei Comuni, che in base alla Costituzione sono titolari di funzioni fondamentali stabilite dalla legge e più in generale di tutte le funzioni amministrative, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (art. 118, c. 1, Cost.) (7). Ne consegue che le “forme e condizioni particolari di autonomia” che le Regioni potrebbero richiedere dovrebbero riguardare prevalentemente o esclusivamente le competenze legislative nel rispetto dei principi fondamentali della Costituzione. Al contrario la legge Calderoli stabilisce che le funzioni amministrative sono trasferite alle Regioni le quali “possono” attribuirle in via residuale agli Enti locali della medesima Regione. Da ciò deriva il rischio che la Regione possa costituire nuove agenzie, aziende o enti per l’esercizio delle funzioni trasferite. Ne conseguirebbe un grave pregiudizio per l’esercizio di servizi fondamentali ai quali i Comuni devono fare fronte in una situazione di grave difficoltà economica e finanziaria.

Infine il documento dell’ANCI chiede che la questione della perequazione e del perseguimento dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, affrontate sbrigativamente dall’art. 9 della legge Calderoli (8), oltre ad essere estranee alla materia dell’autonomia differenziata, devono essere organicamente affrontate in un “provvedimento normativo di più ampio respiro”, che dia finalmente attuazione all’art. 119 Cost. il quale prevede un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante (c. 3) e risorse aggiuntive e interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (c. 5). (9)

Ebbene, le critiche dell’ANCI non hanno impedito al Governo di approvare in via definitiva nel Consiglio dei ministri del 16 marzo il disegno di legge Calderoli in un testo sostanzialmente identico a quello del 2 febbraio. L’unica modifica riguarda la previsione che l’approvazione regionale dell’intesa assicuri la consultazione degli Enti locali. Un cambiamento davvero minimo che non incide sulla natura antidemocratica e incostituzionale del testo.

Mauro Volpi

• vedi Autonomia Regionale Differenziata, cronologia e materiali
• Vai a Autonomia regionale differenziata- Domande & Risposte a cura di Carteinregola e Gregorio De Falco
• Vai a Autonomia differenziata: l’Italia non si taglia – i video dei webinar
• Vai ac Domande e risposte su Autonomia differenziata e Sanità a cura di Loretta Mussi
• Vedi anche: DDL Calderoli su Autonomia differenziata, perchè no. 6 febbraio 2023 di Anna Maria Bianchi Missaglia

15 aprile 2023

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

NOTE

(1)Testo definitivo del Ddl Calderoli presentato al Senato il 23 marzo 2023 Il testo del disegno di legge si trova da pag. 29 in poi, si compone di 10 articoli ed è preceduto dalla Relazione, dalla Relazione tecnica e dalle analisi tecnico-normativa e di impatto. scarica il DDL

(2) Nota dell’ANCI su Disegno di legge “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle regioni a statuto ordinario del 1 marzo 2023 scarica il documento dell’ANCI

(3) La Costituzione, dopo la riforma del Titolo V, al terzo comma dell’articolo 116 prevede che possano essere attribuite alle regioni a statuto ordinario ulteriori competenze delle 20 materie a legislazione concorrente Stato/Regioni elencate al terzo comma dell’ articolo 117:

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:

• rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni;
• commercio con l’estero;
• tutela e sicurezza del lavoro;
• istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;
• professioni;
• ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi;
• tutela della salute;
• alimentazione;
• ordinamento sportivo;
• protezione civile;
• governo del territorio;
• porti e aeroporti civili;
• grandi reti di trasporto e di navigazione;
• ordinamento della comunicazione;
• produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
• previdenza complementare e integrativa;
• coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
• valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali;
• casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
• enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. 

e 3 materie di quelle di esclusiva potestà statale elencate al secondo comma:

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
(…)
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; [materia che può essere attribuita alle Regioni limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace]
(…)
n) norme generali sull’istruzione;
(…)
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

(4) DDL 615 Art 5 (Princìpi relativi all’attribuzione delle ri- sorse finanziarie, umane e strumentali corri- spondenti alle funzioni oggetto di conferi- mento)

(…)

comma 2. L’intesa di cui all’articolo 2 individua le modalità di finanziamento delle funzioni attribuite attraverso compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale, nel rispetto dell’arti- colo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché nel rispetto di quanto previ- sto dall’articolo 119, quarto comma, della Costituzione.

(5) LEP Livelli Essenziali delle Prestazioni – (da openpolis) I Lep sono i livelli essenziali delle prestazioni e dei servizi che devono essere garantiti in modo uniforme sull’intero territorio nazionale. Questo perché riguardano diritti civili e sociali da tutelare per tutti i cittadini.

(6) Articolo 117 Cost.

a potestà legislativa è esercitata dallo Stato [70 e segg.] e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull’istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

(…)

(7) Articolo 118 Cost.

comma 1 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

(…)

(8) DDL 615 Art. 9 (Misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale)

DDL 615

1. Ai fini della promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, dell’insularità, della rimozione degli squilibri economici e sociali e del persegui- mento delle ulteriori finalità di cui all’arti- colo 119, quinto e sesto comma, della Co- stituzione, anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese, lo Stato, in attuazione dell’articolo 119, commi terzo e quinto, della Costituzione, promuove l’eser- cizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e locali nell’eser- cizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione, previa ricognizione delle risorse allo scopo destinabili, anche attraverso:

a) l’unificazione delle diverse fonti ag- giuntive o straordinarie di finanziamento sta- tale di conto capitale, destinate alla promo- zione dello sviluppo economico, della coe- sione e della solidarietà sociale, alla rimo- zione degli squilibri economici e sociali e al perseguimento delle ulteriori finalità di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costi- tuzione, semplificando e uniformando le procedure di accesso, di destinazione territo- riale, di spesa e di rendicontazione, al fine di garantire un utilizzo più razionale, effi- cace ed efficiente delle risorse disponibili, e salvaguardando, al contempo, gli specifici vincoli di destinazione, ove previsti, nonché la programmazione già in corso alla data di entrata in vigore della presente disposizione. Resta comunque ferma la disciplina prevista dall’articolo 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88;

b) l’unificazione delle risorse di parte corrente e la semplificazione delle relative procedure amministrative;

c) l’effettuazione di interventi speciali di conto capitale da individuare mediante gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio di cui all’articolo 7, comma 2, lettere a), d) ed f), della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

2. Il Governo informa la Conferenza uni- ficata, ai sensi dell’articolo 6 del decreto le- gislativo 28 agosto 1997, n. 281, circa le at- tività poste in essere ai sensi del comma 1 del presente articolo.

(9) Articolo 119 Cost.

(…)

comma 3 La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

(…)

comma 5 Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.