Regolamento Beni Comuni: le osservazioni di Labsus alle nostre obiezioni

Autore : Redazione

Pubblichiamo un documento inviatoci da Labsus in risposta alle obiezioni che abbiamo mosso qualche giorno fa* al Regolamento sui beni comuni urbani oggetto di una delibera di iniziativa popolare promossa da – a oggi – 120 associazioni romane. Le osservazioni di Labsus e le  altre che ci sono giunte e ci giungeranno le abbiamo inserite in una pagina dedicata a “Regolamento Beni Comuni – materiali“. In calce due  risposte a Labsus, che saranno  integrate  via via da ulteriori riflessioni

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La lettera  di Labsus (26 marzo 2018)

Nell’ultima newsletter Carteinregola ha pubblicato un lungo articolo in cui muove alcune obiezioni di merito al Regolamento sui beni comuni urbani elaborato da Labsus, oggetto della raccolta di firme operato dalla Coalizione dei beni comuni finalizzata alla presentazione di una petizione al comune di Roma. Approfitto dell’invito a replicare per far conoscere le nostre valutazioni sui punti sollevati, tanto più che apprezziamo il fatto che anche Carteinregola, come noi di Labsus, considera importante dotare la città di regole che consentano di rendere di nuovo fruibili beni spesso abbandonati e/o degradati, promuovendo nel contempo forme di cittadinanza attiva che per fortuna non mancano sul territorio e che avrebbero solo bisogno di essere meglio sostenute. Ci pare, dunque, che animati da un medesimo principio ispiratore questo scambio non possa che essere utile a tutti, viste le sensibilità comuni.

Comprendo le preoccupazioni che sono presenti dietro le osservazioni critiche sollevate e chi conosce la storia di Roma degli anni più recenti non può trascurarne il rilievo.

In premessa va osservato che il regolamento che si sta proponendo è quello adottato ad oggi, con specifici adattamenti relativi ai diversi territori, da altri 151 comuni, tra cui Bologna, Torino, Firenze, Trento, Bari, Reggio Calabria, Parma, L’Aquila, Milano e altri ancora. Il regolamento ha prodotto in questi anni migliaia di patti di collaborazione in tutta Italia, di cui Labsus ha potuto dare una prima sintesi informativa nell’ultimo Rapporto 2017** pubblicato all’inizio di quest’anno e presente sul proprio sito. Si tratta di un regolamento ispirato totalmente al principio di sussidiarietà orizzontale che non è equiparabile a niente altro, totalmente votato a promuovere e a sostenere i cittadini che spontaneamente si attivano per curare e rigenerare i beni comuni, applicando direttamente la Costituzione senza filtro legislativo. È uno degli strumenti giuridici più innovativi degli anni recenti, come ha anche riconosciuto la Corte dei conti in un recente parere espresso dalle Sezioni Unite, il n. 26 del 2017.

Questa premessa è importante perché il regolamento ha proprio l’ambizione di offrire una cornice di regole unitarie per tutte le forme in cui la cittadinanza attiva si può esercitare, presenta principi innovativi (come quello di fiducia reciproca, quello di sostenibilità, informalità, inclusività e apertura) senza la cui adeguata considerazione non è possibile apprezzare la portata giuridica e innovativa dei patti di collaborazione. Il regolamento realizza quello che Bobbio aveva definito il diritto promozionale, ovvero forme di incentivazione delle buone pratiche con cui i cittadini si prendono cura dei beni comuni.

Con questo in mente si possono affrontare le obiezioni sollevate. La prima contesta il fatto che tra i cittadini attivi sono ricomprese le forme imprenditoriali. Questa espressione, “forme imprenditoriali”, è innanzitutto volutamente ampia perché dentro possono trovare spazio soggetti economici di diversa natura, per cui accanto alle più tradizionali imprese, anche le imprese sociali, le cooperative e, più in generale, tutti i soggetti che realizzano l’economia sociale. Naturalmente, però, possono essere comprese anche le imprese più tradizionalmente intese. Ciò, tuttavia, non deve essere considerato come un elemento distorsivo delle finalità del regolamento: le imprese, come tutti gli altri soggetti qualificati come cittadini attivi, sono soggette al regolamento negli stessi termini e quindi, se stipulano il patto di collaborazione, devono garantire l’uso a finalità generale del bene, la libera fruizione alla collettività e possono ottenere i soli vantaggi disciplinati dal regolamento. Insomma, non è la natura dei soggetti in gioco che determina il carattere delle regole da applicare, ma è esattamente il contrario: il quadro delle regole definite dal regolamento si applica a tutti i soggetti presi in considerazione, imprese incluse. D’altronde nello stesso articolo di Carteinregola si fanno esempi di casi possibili in cui le imprese assumono volontariamente a propri costi alcune iniziative a beneficio della comunità e queste sono proprio le ipotesi che Labsus ritiene valide e conformi con lo spirito del regolamento. Le stesse verifiche che noi abbiamo condotto per il Rapporto Labsus 2017 ci danno testimonianza di questo: commercianti, artigiani, piccoli imprenditori che si impegnano, come fanno anche altri cittadini attivi, con le proprie risorse e capacità per rendere migliore la qualità della vita delle proprie città e comunità. Perché non riconoscere queste esperienze?

Nella terza obiezione che trattiamo in anticipo per connessione di argomento con il punto appena osservato, il dubbio sollevato da Carteinregola con riferimento alle imprese è ancora più accentuato perché rivolto alle ipotesi in cui gli interventi di cura e rigenerazione riguardano edifici, manufatti (anche di valore culturale e storico) e quindi richiedono i cosiddetti patti di collaborazione complessi. In altre parole, si obietta che per la rigenerazione di beni comuni un’impresa potrebbe agire solo se sicura di poter rientrare degli investimenti fatti ed essere certa di poter trarre rendimenti utili. Tuttavia, la considerazione parte da un presupposto che non può trovare conferma nel regolamento. La rigenerazione a fini economici è un’attività del tutto legittima, sulla quale peraltro c’è una recente legge di disciplina approvata dalla regione Lazio, ma che non ha nulla a che vedere con i patti di collaborazione. Questo tipo di interventi non può essere fatto con i patti di collaborazione, ai quali si applicano invece i vincoli già segnalati sull’uso non esclusivo del bene che costituisce l’unico oggetto possibile dell’intervento. Le ipotesi di rigenerazione temute hanno alla base o l’utilizzo di diritti edificatori, che tuttavia non sono presi in considerazione nel regolamento qui in discussione e sono invece definiti dalla legge regionale, o configurano ipotesi di contratti di partenariato che trovano la loro fonte di disciplina nel Codice dei contratti pubblici. Noi di Labsus siamo molto fermi nello stabilire una netta linea di separazione tra patti di collaborazione e contratti di partenariato, perché il regolamento è ispirato da logiche e principi completamente diversi dal Codice dei contratti. Al centro del regolamento c’è, come già detto, la promozione di forme varie di cittadinanza attiva, al centro del Codice dei contratti ci sono rapporti economici onerosi. Sono due cose completamente diverse e chi usa i patti per eludere i vincoli del Codice dei contratti, ne risponde direttamente. Non c’è possibilità di equivoco. D’altra parte una piena conferma di questa impostazione proviene anche dal recente codice del terzo settore, in cui sono comprese anche le imprese sociali (si veda la combinazione di articoli 2, 5 e 55).

Vanno in questa direzione anche altre previsioni del regolamento. Il regolamento stabilisce che i patti di collaborazione hanno una durata temporanea limitata, al massimo di nove anni. Il rapporto Labsus 2017 ci indica che quasi il 60% dei patti ha una durata non superiore a un anno e solo il 7% ha una durata superiore a tre anni. Se fossimo in presenza delle applicazioni temute, servirebbe sicuramente un numero di anni ben superiore a quello di tre per ottenere i rendimenti desiderati e, in ogni caso, il numero di anni massimo sarebbe fatto dipendere dalla circostanza dei casi. In realtà ciò non capita nei fatti e non è coerente con l’obiettivo del regolamento. Sempre il rapporto già citato ci dimostra anche che i patti di collaborazione complessi sono una percentuale ancora molto limitata e ciò è probabilmente proprio dovuto al fatto che lo spazio di agibilità dei patti di collaborazione in questo caso è limitato.

Infine, con la seconda obiezione si critica che i beni comuni presi in considerazione sono molto differenziati e vari, nel senso di troppo differenziati e vari. Su questo punto è sufficiente dire che a essere rigorosi si dovrebbe dire che i beni comuni non esistono proprio, visto che una categoria di questo tipo formalmente non è riconosciuta. Sappiamo, tuttavia, che anche questa conclusione non sarebbe del tutto corretta e, allora, qui si pongono due alternative: o si assume che i beni comuni sono solo quelli individuati in un certo elenco con un atto che non potrebbe non essere arbitrario e peraltro attraverso un regolamento e non una legge o, come si è preferito fare con il regolamento qui in discussione, si decide che sono tali quelli che l’amministrazione e i cittadini individuano, proiettando cioè insieme su un certo concreto bene il valore d’uso generale. Noi abbiamo preferito questa seconda strada che ha il vantaggio di non perdersi in astratte definizioni che corrono sempre il rischio di escludere qualcosa e, soprattutto, permette che il riconoscimento del bene comune avvenga attraverso un processo di condivisione tra comune e cittadini.

Spero così di aver offerto un contributo di chiarimento sul regolamento. Siamo comunque grati a chiunque ci permette di chiarire la nostra posizione perché da questi scambi possiamo tutti riflettere meglio sui nostri percorsi, convinti, come siamo, che l’obiettivo che ci muove è sempre lo stesso: rendere migliore la nostra città con l’aiuto di tutti.

Fabio Giglioni

Vicepresidente di Labsus

* vedi Regolamento Beni Comuni di Labsus: le obiezioni di Carteinregola

** scarica Rapporto_Labsus_2017

La risposta di Anna Maria Bianchi di  Carteinregola

La lettera mi sembra una conferma che le nostre obiezioni abbiano una certa fondatezza e che sia necessaria maggiore chiarezza sui punti in questione. Del resto anche la Proposta di regolamento della Lista Civica Giachetti/PD,  ispirata  – e per molti aspetti coincidente – con quella di Labsus, ha ritenuto di precisare nella definizione di “cittadini attivi” che “i soggetti di natura imprenditoriale sono considerati cittadini attivi ai fini del presente regolamento solo a condizione che non ricavino vantaggi economici, diretti o indiretti, dalla cura, gestione condivisa e rigenerazione dei beni comuni urbani, neppure nella forma della sponsorizzazione, e  che pongano in essere le predette attività unicamente con scopi di liberalità o volontariato”. E il rischio di pericolose distorsioni  è lo stesso Rapporto Labsus 2017 (pag.25)  a segnalarlo, nel capitolo “applicazioni non virtuose dei patti di collaborazione“, dove si evidenzia che “l’indagine ha messo in luce anche aspetti critici”  – “almeno quattro” – dei quali  “il primo, ancorché non molto diffuso, è il più pericoloso. Si tratta di quei patti che hanno come oggetto la rigenerazione di beni e spazi abbandonati che però è imperniata sullo sviluppo di un’attività commerciale o comunque di natura eco-nomica. In altre parole, capita di riscontrare che in qualche circostanza il patto diventa uno strumento per assegnare a cittadini la possibilità di sviluppare un’attività di natura imprenditoriale con l’aggravante del fatto che ciò avviene con il sostegno attivo di risorse pubbliche” ricordando che per quella tipologia di attività “esiste un altro strumento che è quello del codice dei contratti pubblici, che non può in alcun modo essere confuso con i patti di collaborazione. Così facendo, invece, alcuni comuni hanno utilizzato i patti di collaborazione per eludere i vincoli della disciplina del codice dei contratti”. Riteniamo quindi che non sia in contrasto, e anzi contribuisca ad allontare dai Patti  il rischio di operazioni speculative camuffate, l’inserimento nel Regolamento di una più articolata definizione dei soggetti, dei beni e delle modalità di affidamento,  e di un  esplicito richiamo al quadro normativo che regola i vari soggetti e le varie fattispecie di contratti con l’Amministrazione,  per individuare senza ambiguità il preciso ed esclusivo campo di applicazione dei Patti. E riteniamo  non indifferente  l’aspetto della durata, che “non supera normalmente i nove anni”,  ma che  “in considerazione del particolare impegno richiesto per opere di recupero edilizio del bene immobile” può contemplare “eccezionalmente” la pattuizione di “periodi più lunghi” .  In ogni caso, sarebbe opportuno – e ci ripromettiamo di farlo – analizzare anche i casi concreti che si sono via via realizzati negli altri Comuni che hanno adottato il Regolamento, anche se a una prima occhiata sembra che i patti che riguaurdano  immobili di valore siano assai poco  frequenti.  E’ quindi senz’altro indispensabile che il dibattito continui e  si arricchisca di nuovi contributi… (AMBM)

La risposta di Maurizio Geusa  di  Carteinregola Le parole non sono mai troppe.

Come noto, dall’inizio dell’anno e ancora per qualche giorno è in atto la raccolta di firme a sostegno della “Proposta di delibera di iniziativa popolare” con oggetto: “Regolamento sulla collaborazione tra cittadini ed amministrazione per la cura, la rigenerazione e la gestione in forma condivisa dei beni comuni urbani”. L’argomento e lo schema di Regolamento, su cui è in corso la raccolta di firme si prestano ad una duplice lettura.

Con una prima lettura il Regolamento intende valorizzare le esperienze dei cittadini attivi nel prendersi cura dei beni comuni urbani creando spirito di comunità e coesione sociale. Questo approccio è quanto mai condivisibile e non occorrono altre parole.

Con una seconda lettura, più in dettaglio dei singoli articoli, appare, sia pure negata in via di principio, come un meccanismo finalizzato all’elusione della concorrenza e del merito nell’attribuzione di vantaggi economici.

Nelle premesse del Regolamento, oggetto della raccolta di firme, si richiamano gli articoli dello Statuto di Roma Capitale e solo l’art. 118 della Costituzione. Non si tiene conto che lo stesso argomento è richiamato nell’art. 190[1] del Codice de Contratti (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 Codice dei contratti pubblici – G.U. n. 91 del 19 aprile 2016).

Al contrario, all’articolo 1 c.3 del Regolamento è richiamato il tema dell’attribuzione di vantaggi economici. Infatti, si ritiene opportuno precisare che la materia oggetto dello stesso Regolamento è distinta da quella dell’art. 12[2] della legge Legge 7 agosto 1990, n. 241 in materia di attribuzione di vantaggi economici.

Pertanto, posta con chiarezza fin dal primo articolo del Regolamento questa distinzione fra cura dei beni e attribuzione di vantaggi economici non si comprende poi a che ragione l’art. 10 sia dedicato proprio l’attribuzione di vantaggi economici e altre forme di sostegno. Vantaggi economici non di poco conto a favore dei cittadini attivi da parte dell’Amministrazione quali:

• spese per la realizzazione di azioni ed interventi;
• copertura assicurativa con modalità flessibili e personalizzate;
• attribuzione di vantaggi economici;
• uso gratuito degli immobili;
• uso gratuito delle utenze;
• esonero dalle manutenzioni;
• uso gratuito di beni strumentali e di consumo;
• uso gratuito dipendenti comunali

Il successivo art. 11 del Regolamento prevede ulteriori agevolazioni fra cui in particolare l’esclusione dal canone di occupazione di suolo pubblico. Inoltre, l’art. 12 prevede una procedura privilegiata nell’ottenimento di autorizzazioni o permessi da parte dell’Amministrazione. Con l’art. 13 si consente anche che eventuali beni strumentali affidati ai cittadini attivi possano essere da questi sub-concessi ad altri soggetti.

Infine, l’art. 15 è dedicato alla dolente nota dell’autofinanziamento. Dopo una dichiarazione a favore della “massima trasparenza sulla destinazione delle risorse raccolte” si afferma la possibilità di “prevedere la realizzazione di attività economiche, di carattere temporaneo, comunque accessorie nell’ambito del programma di azioni e interventi previsti dal patto, finalizzate all’autofinanziamento”

Quindi, una serie di non banali vantaggi economici che, nello spirito dei promotori, dovrebbero rendere sostenibile la cura, la rigenerazione e gestione in forma condivisa dei beni comuni urbani.

Rendere sostenibile la collaborazione con ricavi da attività commerciali e ricavi da utenze a carico dell’amministrazione non significa essere certi di poter trarre rendimenti utili ? Trarre rendimenti utili non significa fare impresa ? Perché fare impresa chiamandola “collaborazione” ?

La distinzione non è fra Patti di collaborazione più o meno complessi ma tra ricavi economici e volontariato. Mi si dirà, che solo i nababbi possono recuperare immobili abbandonati. Osservazione contraddetta dai 34 Beni, storico-artistici e paesaggistici, di proprietà del FAI o ricevuti in concessione da un Ente Pubblico o in comodato da un privato, regolarmente aperti al pubblico.

Il recupero del patrimonio è possibile con gli interlocutori adeguati, non solo FAI, ma anche Fondazioni come nel caso della Dogana vecchia di Punta della Salute a Venezia che dopo più di vent’anni di abbandono, attraverso un bando di concorso per la creazione di un centro d’arte contemporanea, ha trovato il concessionario nella Fondazione Pinault che ha affidato il restauro da 20 Milioni di euro all’architetto Tadao Ando.

In conclusione, lasciamo ai patti di collaborazione il loro valore intrinseco di creare comunità, appartenenza e socialità, qualità non monetizzabili. Ben venga a questo scopo la raccolta firme per porre l’argomento all’ordine del giorno dell’agenda politica. Uniamo le forze su quello che è il vero valore aggiunto della collaborazione. La gestione condivisa dei beni comuni non può diventare l’attività di copertura per impadronirsi di beni della collettività per creare posti di lavoro precari e dequalificati.

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

[1] Art. 190. (Baratto amministrativo)

1. Gli enti territoriali definiscono con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un’ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.

[2] Art. 12. (Provvedimenti attributivi di vantaggi economici)

1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.