Sui B&B, affittacamere e case vacanze occorrono chiarezza e impegni concreti

Autore : Redazione

di Giancarlo Storto

Sulla delibera della Giunta Gualtieri che apporta modifiche alle norme tecniche del vigente Piano Regolatore del 2008 il dibattito è avviato ed è già iniziato l’iter per raccogliere i pareri dei Municipi (1). A breve approderà prima alle Commissioni, poi in Assemblea capitolina per l’adozione, per giungere, dopo la raccolta delle osservazioni e formulate le controdeduzioni, all’approvazione definitiva della stessa Assemblea qualora la Regione, come è prevedibile, accerti che la nuova versione non alteri i caratteri essenziali dello strumento urbanistico.

Uno dei primi punti che merita particolare attenzione riguarda la questione assai controversa della trasformazione ad uso turistico del patrimonio immobiliare residenziale che a Roma, come in altre città d’arte italiane, sta riducendo consistentemente la residenza nei centri storici, sostituendola con una sempre più massiccia presenza di alloggi a fini turistici, fenomeno che può essere contenuto, subìto o incentivato.

Al centro della discussione si pone dunque la possibilità o meno per il Comune di regolamentare i mutamenti di destinazione d’uso, in particolare attraverso le norme del PRG: su tale possibilità l’Assessore all’Urbanistica Veloccia esprime forti riserve ritenendo che le normative sovraordinate regionali – e alcune sentenze della Cassazione – obbligherebbero il Comune ad adeguare il PRG, inserendo nella destinazione residenziale “funzioni non presenti nella classificazione attuale al fine di venire incontro a nuove tipologie emerse nel corso degli anni, quali bed & breakfast,  affittacamere, case per vacanze (cfr. regolamento regionale sulla disciplina extralberghiera);” (2).

Le norme statali subentrate dopo il 2008 (3) prevedono di adeguare gli strumenti urbanistici ma non entrano nel merito dei contenuti delle singole categorie, cioè, pure condividendo la necessità di aggiornare la classificazione, non è detto che la destinazione B&B e similari debbano essere incluse nella categoria “residenziale”. Una diversa collocazione merita una adeguata riflessione poiché non è aprioristicamente da escludere che potrebbero appartenere alla categoria turistico-ricettiva, ovvero essere considerate come una fattispecie del residenziale e quindi trattate, in alcuni casi, diversamente rispetto alla funzione residenziale generalmente intesa.

Prima di affrontare le implicazioni urbanistiche, è necessario ripartire dalle definizioni e dai rispettivi riferimenti normativi, tenendo presente che dopo il 2001, con la riforma del titolo V della Costituzione, la materia del turismo, fermo restando le implicazioni di carattere urbanistico nel merito delle quali lo Stato può sempre legiferare con norme di principio, è da annoverarsi nella competenza residuale delle regioni (4)

L’art. 23 della legge della Regione Lazio distingue le “strutture ricettive” in a) strutture ricettive alberghiere; b) strutture ricettive extralberghiere; c) strutture ricettive all’aria aperta specificando che “Sono strutture turistiche extralberghiere le strutture ricettive attrezzate per il soggiorno a fini turistici di persone singole o gruppi…” (5)

In attuazione della legge, il testo vigente del Regolamento (6), atto la cui approvazione è delegata la Giunta regionale, nella “tipologia delle strutture ricettive extra alberghiere, requisiti e classificazione” descrive varie fattispecie e relative condizioni per l’avvio delle attività.

Proponiamo di seguito una sintesi, rimandando alla lettura integrale degli articoli:

• Guest house o Affittacamere (Art. 4), strutture composte da un massimo di sei camere ubicate in non più di due appartamenti ammobiliati di uno stesso stabile ed accessibili dal medesimo ingresso su strada e dotate di un soggiorno, di una cucina o di un angolo cottura annesso al soggiorno situate in immobili, gestite in forma imprenditoriale dove vengono forniti servizi di alloggio ed eventualmente servizi complementari.
• Case e appartamenti per vacanze (Art. 7) strutture destinate ad abitazione ed arredate, da destinare ad uso dei turisti, collocate in uno o più stabili ubicati nel medesimo territorio comunale e gestite in forma  non imprenditoriale o imprenditoriale, dove si specifica che “la gestione in forma imprenditoriale è comunque obbligatoria nel caso in cui il numero di case e appartamenti per vacanze sia pari o superiore a tre” (7)

• Bed and Breakfast (Art. 9) strutture situate in immobili che erogano ospitalità e servizio di prima colazione, dotate di un soggiorno con annesso angolo cottura o cucina, ed aventi un massimo di tre camere da destinare agli ospiti, con un totale massimo consentito di posti letto calcolati … e, comunque, non superiore complessivamente a 8. Anche i B&B possono essere gestiti in forma non imprenditoriale o imprenditoriale, ma “Il titolare o il gestore deve avere la residenza nella struttura e si riserva  una camera da letto all’interno della stessa“.

Secondo il Regolamento del Lazio (6) tutte e tre le fattispecie “non necessitano  di cambio di destinazione d’uso ai fini urbanistici” e “l’esercizio delle attività, ricettiva alberghiera, extralberghiera e all’aria aperta è subordinato alla presentazione della SCIA”, che “contiene le indicazioni relative alla denominazione, alla classificazione di appartenenza sulla base dei requisiti previsti …alla capacità ricettiva, al periodo di apertura e all’ubicazione della struttura“. E “Nel caso di carenze di alcuni requisiti oggettivi previsti e quando l’attività svolta abbia dato luogo ad irregolarità tecnico-amministrative, ad evasione fiscale o contributiva …accertate dalle autorità competenti, il comune provvede a diffidare il titolare della struttura ricettiva”, fino alla sospensione e al divieto di prosecuzione dell’attività“.

Quindi il Regolamento regionale, più volte modificato dal 2008 al 2017, prevede lo stesso tipo di procedura per l’apertura delle attività per i B&B, cioè abitazioni dove chi affitta a turisti deve risiedere, e affittacamere e appartamenti per vacanze, che si possono affittare a turisti, senza vincoli di residenza; inoltre per B&B e appartamenti per vacanze prevede la possibilità di gestione sia in forma imprenditoriale sia non imprenditoriale.

Tra quanto indicato dalla legge regionale e dal conseguente Regolamento riteniamo di poter cogliere una contraddizione o quantomeno una incoerenza. Se infatti la legge inserisce, senza operare distinzioni, le strutture turistiche extralberghiere tra le strutture ricettive, appare incongruo consentire l’apertura di attività che esulano dalla tradizionale concessione in locazione.

Assumendo il contenuto del Regolamento, peraltro fonte legislativa secondaria, come indicazione ineludibile, l’aggiornamento delle Norme tecniche potrebbe includere B&B, affittacamere e case per vacanze nella categoria turistico ricettiva senza la necessità di richiedere un titolo abilitativo per la componente edilizia nel passaggio tra residenziale e turistico ricettiva, risultando sufficiente la sola SCIA per l’aspetto commerciale (cfr. in proposito il Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 257 del 2023, che considera il passaggio senza titolo “una semplificazione concessa dalle disposizioni comunali”)(8).

Nessun dubbio interpretativo nella proposta di modifica delle NTA (Norme Tecniche di Attuazione) della Giunta comunale che revisiona nella sostanza il testo precedente. L’art.6, comma 1, articola la classificazione delle destinazioni d’uso, in conformità, viene specificato, a quanto disposto dall’art. 23-ter del T.U. dell’edilizia (9), in 5 macro -categorie funzionali: “Residenziale, Turistico-ricettiva, Produttiva, Direzionale e servizi, Commerciale, Rurale“, e inserisce nel Residenziale: oltre alle Abitazioni singole, anche bed and breakfast, affittacamere e case per vacanze mentre dalla categoria Turistico-ricettiva: sono collocate strutture ricettive alberghiere -(fino a 60 posti letto: CU/b; oltre 60 posti letto e motel: CU/m); strutture ricettive extra-alberghiere- (fino a 60 posti letto) e ostelli, residence e studentati (con personale e servizi comuni di assistenza alla clientela); CU/b; oltre 60 posti letto: CU/m) (10).

Il punto è proprio l’ampliamento della destinazione d’uso residenziale a funzioni e usi che semplicemente non lo sono, perché, che siano svolte in forma imprenditoriale o meno, l’affitto turistico è altra cosa dall’affitto normato dalla legge 431 del 1998 sulle locazioni (11), e la parola residenza ha, nel nostro ordinamento giuridico, un significato preciso (nelle norme tecniche del Piano approvato nel 2008 le strutture ricettive extralberghiere rientravano nella funzione “turistico ricettive”).

Di diverso avviso l’assessore Veloccia. Confortato dalla giurisprudenza  della Cassazione (12), ritiene che, non necessitando di cambio di destinazione d’uso ai fini urbanistici, sia sempre possibile destinare, senza alcun vincolo di tipo edilizio, una qualsiasi abitazione a B&B, affittacamere o appartamento per vacanze. Sostiene quindi in conclusione, pure condividendo la rilevanza del problema per l’impatto che tali diverse modalità di utilizzo hanno per la città e in particolare per il centro storico e le aree adiacenti, che solo il legislatore nazionale può dare ordine e certezze alla materia.

Sull’efficacia e sulla risolutezza di un’iniziativa del Parlamento non si può che concordare ma in attesa che in quella sede la questione venga risolta (con possibilità, allo stato attuale, ragionevolmente ridotte al minimo) vanno almeno considerate le alternative percorribili per rimuovere una posizione di totale inerzia che si traduce, all’atto pratico, nella rinuncia a poter governare il fenomeno.

Un primo parziale sostegno può essere colto nel comma 3 dell’art. 23-ter del T.U. dell’edilizia (13) che così si esprime: “Salvo diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito”. La relativa applicazione che conferisce margini decisionali agli enti locali non è risolutiva ma consentirebbe al Comune, subordinando l’attività extralberghiera a un titolo, ancorché soggetto a silenzio-assenzo, quantomeno di controllare quanto di rilevanza urbanistica avviene sul proprio territorio.

Decisamente più incisiva è la possibilità di articolare le destinazioni funzionali all’interno delle “Componenti del sistema insediativo” individuate dal vigente Piano Regolatore (14) . È prassi consolidata nella redazione degli strumenti urbanistici dettagliare le destinazioni ammissibili anche all’interno delle singole categorie e sia nel nuovo testo delle NTA che in quello precedente si rintracciano in abbondanza locuzioni del tipo “sono ammesse destinazioni d’uso con esclusione” o anche “sono ammesse solo” al fine di circoscrivere le destinazioni ammissibili e/o compatibili.

Del resto nell’incipit non modificato del comma 14 dell’art. 25 (Destinazioni d’uso) (15) viene affermato: “Nei tessuti della Città storica, sono consentite, salvo ulteriori limitazioni d’uso contenute nella specifica disciplina di tessuto, le seguenti destinazioni d’uso, come definite dall’art. 6:…..) e da subito (nuova versione del comma 14) (16) nella destinazione turistico ricettiva si pone il limite delle strutture alberghiere e extralberghiere; nella produttiva e direzionale si escludono le destinazioni industria, commercio all’ingrosso, depositi e magazzini e logistica; nella commerciale si pone il limite alle piccole e medie strutture di vendita; nella destinazione rurale, infine, si escludono gli impianti produttivi agro- alimentari.

Perché dunque, fatto salvo i diritti acquisiti (previa verifica sulla corrispondenza delle attività poste in essere alla vigente normativa), non si prevedono, all’interno della destinazione residenziale, esclusioni o limiti quantitativi per i B&B, affittacamere e appartamenti per vacanze, quantomeno con riferimento ai tessuti più pregiati, inclusi quelli di espansione otto-novecentesca, della Città storica?

Giancarlo Storto

vedi anche Affittacamere, case per vacanze e B&B cronologia e materiali

23 settembre 2023

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

NOTE

(1) Vedi PROPOSTA DI DELIBERAZIONE – Variante parziale al PRG vigente Revisione delle Norme Tecniche di AttuazioneRelazione 13 giugno 2023 Variante parziale al PRG vigente Revisione delle Norme Tecniche di AttuazioneAllegato A alla Proposta di Deliberazione 13 giugno 2023

vedi Modifiche PRG cronologia materiali

(2) vedi la risposta dell’Assessore Veloccia B&B e PRG: risponde l’Assessore Veloccia del 30 agosto al precedente articolo di Giancarlo Storto su Carteinregola Modifiche al Piano Regolatore e B&B: il Comune può contrastare il proliferare dei B&B del 28 agosto

(3) vedi Affittacamere, case per vacanze, B&B a Roma e nel Lazio – cronologia e materiali

(4) vedi Art. 117 della Costituzione Italiana

Vedi anche le sentenze della Corte Costituzionale n. 214 del 2006, che riafferma che il turismo è materia di competenza legislativa residuale regionale, come aveva in precedenza attestato nella sent. n. 197 del 2003 (sulla legittimità costituzionale della legge di riforma del turismo n. 135 del 2001) e nella sent. n. 90 del 2006 (su conflitto di attribuzione Stato-regioni in tema di porti turistici)

(5) Legge Regionale 27 Novembre 2013 n. 8 “Disposizioni di semplificazione relative alle strutture ricettive. Modifiche alle leggi regionali 6 agosto 2007, n. 13, concernente l’organizzazione del sistema turistico laziale e 6 agosto 1999, n. 14 concernente l’organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo”; L.R. n. 8 del 24/05/2022 – Modifiche alla legge regionale 6 agosto 2007, n. 13. Organizzazione del sistema turistico laziale

(6) Regolamento regionale 7 Agosto 2015 n. 8 BUR 10 Settembre n. 73 Testo vigente al: 14/05/2021“Nuova disciplina delle strutture ricettive extralberghiere”

(7) Questa definizione è molto problematica perché a) mette assieme forme imprenditoriali e non imprenditoriali, come se fosse lo stesso (e non è affatto lo stesso, da nessun punto di vista. Inoltre il limite di tre case o appartamenti non è utile perché evidentemente non tiene conto di come funziona concretamente il fenomeno b&b, in cui un appartamento può essere trasformato internamente in tre mini-unità con bagno e angolo cottura, che non sono né tre stanze né tre appartamenti. Non da ultimo, sembra che non si tenga affatto conto della quasi-irreversibilità di queste trasformazioni e dei problemi che generano all’interno dei condomini. E tutte queste trasformazioni possono e devono essere governate con le norme del Piano Regolatore!

(8) Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 257 del 2023

(9) D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia  (G.U. n. 245 del 20 ottobre 2001)

(10) La modifica proposta dell’art.6 comma 1 del PRG interviene sul precedente testo articolando la classificazione delle destinazioni d’uso in 5 macro -categorie funzionali: “Residenziale, Turistico-ricettiva, Produttiva,
Direzionale e servizi, Commerciale, Rurale“. “Sulla base di tali macro-categorie funzionali e del Carico urbanistico (CU) ” individua “le destinazioni d’uso” nella categoria a) Residenziale: Abitazioni singole, “bed and breakfast”, “affittacamere case per vacanze”, (CU/b); Abitazioni collettive (convitti, conventi) – (Cu/b); Alloggio sociale di cui al DM 22.04.2008 ivi compreso studentati e case per anziani (CU/b)“, mentre nella categoria b) Turistico-ricettiva: strutture ricettive alberghiere -(fino a 60 posti letto: CU/b; oltre 60 posti letto e motel: CU/m); Strutture ricettive extra-alberghiere- (fino a 60 posti letto) e ostelli, residence e studentati (con personale e servizi comuni di assistenza alla clientela); CU/b; oltre 60 posti letto: CU/m);Strutture ricettive all’aria aperta (CU/m)“.

Sotto il confronto tra il  testo dell’art.6 comma 1 del Piano Regolatore Generale vigente, definitivamente approvato nel febbraio 2008, a sinistra, e le modifiche inserite dalla Proposta di delibera approvata dalla Giunta, a destra.  La motivazione inserita nella Relazione allegata alla Proposta , per le modifiche al comma 1: “Il comma è riscritto adeguando le vigenti categorie funzionali (sette) alla normativa nazionale. Nello specifico si individuano cinque categorie funzionali: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale. Inoltre, sono inserite funzioni non presenti nella classificazione attuale al fine di venire incontro a nuove tipologie emerse nel corso degli anni, quali bed & breakfast,  affittacamere, case per vacanze (cfr. regolamento regionale sulla disciplina extralberghiera); alloggio sociale (di cui al DM 22.04.2008), servizi sociali (case di cura, residenze sanitarie per anziani e logistica“.

(11) La Legge del 9 Dicembre 1998 n. 431, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 292 del 15 dicembre 1998, regola le modalità di stipula dei contratti di locazione e il rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo

(12) Giurisprudenza  della Cassazione vedi Affittacamere, case per vacanze e B&B cronologia e materiali

(13) L’Art. 23-ter del Testo unico dell’edilizia indica in termini definitivi (almeno alla data odierna) le categorie funzionali nel modo che segue: a) residenziale a-bis) turistico ricettiva b) produttiva e direzionale c) commerciale d) rurale. Dunque, il legislatore dell’art. 23-ter ha inteso scorporare, rendendola autonoma, la categoria turistico ricettiva da quella residenziale.

(14) scarica le NTA del PRG vigente Componenti del sistema insediativo pag.29

(15) Norme Tecniche di Attuazione Art.25. Tessuti della Città storica comma 14 (Destinazioni d’uso)

14. Nei tessuti della Città storica, sono consentite, salvo le ulte- riori limitazioni contenute nella specifica disciplina di tessuto, le seguenti destinazioni d’uso, come definite dall’art. 6:
a) Abitative;

b) Commerciali, limitatamente alle “piccole” e “medie strutture di vendita”;

c) Servizi;
d) Turistico-ricettive, limitatamente alle “strutture ricettive alberghiere ed extra-alberghiere” (esclusi i motel);

e) Produttive, limitatamente all’“artigianato produttivo”;
f) Agricole, con esclusione degli “impianti produttivi agro-alimentari”;
g) Parcheggi non pertinenziali.

(16) confronto PRG vigente – a sinistra – e modifiche proposte dalla Delibera – a destra

Così la Relazione: Nell’ambito delle funzioni consentite nell’art.25,
co.14, quale norma generale, il comma prevede ulteriori esclusioni o limitazioni. La specifica ha interessato l’”adeguamento della terminologia alle l destinazioni d’uso di cui all’art. 6; è stata eliminata la limitazione delle funzioni ricettive (alberghiere ed extralberghiere) a 60 posti letto.