Nei programmi di integrati di rigenerazione urbana del PNRR si ripensi l’esperienza dei Contratti di quartiere (di Claudio Falasca)

Autore : Redazione

(da Osservatoriocasaroma 28 gennaio 2022)

Da alcuni mesi un gruppo di Associazioni aderenti al Forum romano del Terzo Settore insieme a Comitati rappresentativi di realtà della periferia romana particolarmente problematiche, hanno raccolto la sfida, contenuta nella legge 233/2022[1],   di formulare una proposta operativa di co-progettazione dei Piani Integrati di cui al PNRR su cui avviare una interlocuzione con l’Amministrazione Capitolina e con la Città Metropolitana di Roma Capitale.

Partecipando a questa esperienza come Auser Lazio e Abitare e Anziani non ho potuto fare a meno di riandare con la memoria alla esperienza dei Contratti di quartiere per il risanamento di aree urbane degradate i cui obiettivi erano in larga parte assimilabili a quelli previsti dal PNRR.

La proposta di Piano integrato dovrà riguardare, così come indica l’art. 21 del Decreto legge n. 152 del 6 novembre 2021:

1. la manutenzione per il riuso e la rifunzionalizzazione ecosostenibile di aree pubbliche e di strutture edilizie pubbliche esistenti per finalità di interesse pubblico;
2. il miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, anche mediante la ristrutturazione degli edifici pubblici, con particolare riferimento allo sviluppo e potenziamento dei servizi sociali e culturali e alla promozione delle attività culturali e sportive;
3. interventi finalizzati a sostenere progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti ed al consumo energetico, volti al miglioramento della qualità ambientale e del profilo digitale delle aree urbane mediante il sostegno alle tecnologie digitali e alle tecnologie con minori emissioni di CO2.

Per comprendere bene i caratteri di affinità dei Contratti con il lavoro in corso è opportuno ricostruire sinteticamente la loro origine per capirne meglio il loro spirito e le loro finalità.

L’idea originaria maturò negli anni 1995/96 nell’ambito del Dipartimento Ambiente e Territorio della CGIL nazionale di cui ero il coordinatore. In quegli anni l’urgenza sociale era come dare risposte certe a due priorità: l’occupazione e il degrado delle periferie urbane, come si vede non molto dissimile da quelle del PNRR.

Dopo l’esperienza positiva delle detrazioni fiscali per le ristrutturazioni edilizie[2], pensammo che si potesse andare oltre la dimensione individuale  e puramente edilizia del recupero. Se il problema era il degrado di intere aree urbane e il problema occupazionale che in queste aree raggiungevano picchi altissimi, la soluzione andava ricercata integrando in due problemi lì dove si verificavano. In sintesi l’dea era di fare dei programmi di riqualificazione urbana un potente volano di sviluppo occupazionale dotando le amministrazioni territoriali di uno strumento capace di integrare i due problemi nell’ambito di un percorso fortemente partecipativo. Pensammo cioè che alla costruzione del programma di riqualificazione e di sviluppo occupazionale dovessero contribuire tutte le realtà sociali organizzate attive nelle realtà oggetto dei programmi: da qui la denominazione “contratti di quartiere”. Ritenevamo cioè che tra i diversi protagonisti del programma si dovesse stipulare una sorta di “contratto” capace di responsabilizzare ognuno nella buona riuscita del programma.

Da questa idea iniziale nacque un primo progetto che venne messo a punto con CISL e UIL e Legambiente. Il progetto trovò  uno specifico spazio nell’ambito dell’accordo per il lavoro sottoscritto il 24 settembre ’96 tra Governo e parti sociali[3]. Successivamente si aprì l’interlocuzione con il Ministero dei Lavori pubblici[4].

Da questo confronto scaturì il testo del bando rivolto ai Comuni per interventi  in “quartieri segnati da diffuso degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano e da carenze di servizi in un contesto di scarsa coesione sociale e di marcato disagio abitativo”, che beneficiò dei finanziamenti di cui alla Legge 662/96 (art. 2 comma 63 lett.b). Ricordo bene che il confronto con il Ministero non fu dei più semplici. La materia era particolarmente complessa ed in non pochi casi avrebbe richiesto il coinvolgimento delle competenze di altri ministeri. Comunque grazie alla Esperienza dell’Ing. Storto e rinunciando ad alcune delle caratteristiche del progetto iniziale, nella formula del bando, con profili anche sperimentali, fu trovata la soluzione che consenti la partenza del primo programma nel tempo denominato “Contratti di quartiere I”.

L’iniziativa trovò un ampio gradimento per la sua innovatività da parte delle Regioni e dei Comuni che parteciparono al primo bando presentando 127 proposte.  Del programma si interessò anche il CNEL, di cui ero Consigliere, che approvò un documento di Osservazioni e proposte “Contratti di Quartiere come strumento per il recupero delle periferie degradate) il 5 dicembre 1997 di cui fui relatore.

Dopo questo primo filone “sperimentale” compiuto con discreti risultati positivi, vi fu un secondo filone avviato con i Decreti Ministeriali 27.12.2001 (supplemento ordinario n. 142 alla G.U. del 12.07.2002, n. 162) e 30.12.2002 (G.U. 23.04.2003, n. 94), con i quali furono stanziate ulteriori[5] risorse e individuate nuove procedure per la loro attuazione. In particolare vennero responsabilizzate maggiormente le regione con la redazione di bandi regionali e venne data la possibilità di contribuire al finanziamento dei Contratti. Il nuovo filone fu denominato “Contratti di quartiere II’‘. Dopò ciò, non risultano esservi stati ulteriori rifinanziamenti.

Il perché siano stati abbandonati i Contratti di quartiere è difficile dirlo, penso che un contributo non secondario sia dipeso dal “vizio” di alcuni dirigenti del Ministero di “inventarsi” nuove strumentazioni urbanistiche ad ogni cambio di direzione politica del Ministero.

Ritornando ai programmi integrati di cui al PNRR come detto, numerose sono le similitudini con i Contratti di quartiere.

Anche i Contratti erano finalizzati, almeno nella impostazione iniziale, ad intervenire nelle aree degradate delle periferie urbane integrando fortemente dimensione edilizio-urbanistica con la dimensione sociale-occupazionale attraverso lo strumento di una sorta di “contratto sociale” come vincolo tra le parti contraenti: pubbliche, private, associative.

L’obiettivo di fondo era di fornire alle Amministrazioni territoriali uno strumento per un approccio integrato al degrado urbano:

• capace di agire non solo sugli aspetti fisici del degrado, siano essi edilizi, urbanistici ed ambientali, ma anche sulle questioni sociali nei più rilevanti aspetti dell’occupazione e della emarginazione;
  • fortemente innovativo in quanto fondato sulle capacità dell’ente locale di costruire una efficace strategia partecipativa dell’insieme dei soggetti che vivono la realtà del quartiere;
  • capace di esprimere un forte carattere di cogenza rispetto ai soggetti coinvolti, da qui la denominazione di contratti di quartiere, per evitare comportamenti evasivi rispetto agli impegni sottoscritti;
  • capace di dare risposte occupazionali agli sterri abitanti del quartiere nei servizi pubblici e privati derivanti dal processo di riqualificazione.

In altri termini una sorta di estensione dei contratti d’area[6] in ambito urbano e in qualche modo predecessori dell’attuale dibattito sulla rigenerazione urbana.

Significativo, in tal senso è il ricorso a risorse dedicate alla introduzione di nuove tecnologie, quali quelle per il risparmio energetico e per la riqualificazione ambientale. In questo modo, pur permanendo il riferimento ad un intervento tradizionale di recupero-risanamento dell’edificio, lo si estende all’intero quartiere intendendo con esso non solo l’edificato ma anche gli spazi verdi e quant’altro. Se questa opportunità nei Contratti di quartiere era legata alle episodiche disponibilità finanziarie (i fondi non spesi della ex Gescal), nel caso dei programmi integrati si può fare affidamento sui consistenti finanziamenti pluriennali del PNRR.

A questa novità si aggiunge l’altra che colloca l’intervento “tecnico” all’interno di una azione che vede come protagonisti gli stessi abitanti del quartiere, nelle loro diverse forme di espressione, favorendo così una crescita del progetto medesimo attraverso il dibattito, la discussione ed il coinvolgimento dei diretti destinatari dell’iniziativa.

La riuscita del progetto viene affidata, quindi, soprattutto nelle mani delle Amministrazioni territoriali e nella loro capacità di attivare attorno a questi obiettivi soggetti quali il mondo del volontariato, della solidarietà sociale, delle organizzazioni nonprofit. Evidentemente se questa opportunità nei Contratti di quartiere era affidata alla volontà dell’Amministrazione di favorire percorsi partecipativi, nel caso del Piani integrati il riferimento non può che essere il Codice del terzo settore[7] che prevede la possibilità per gli ETS[8] di contribuire attivamente alle decisioni dell’Amministrazione attraverso le procedure della co-programmazione e co-progettazione, questo anche a supporto del deficit progettuale delle tecnostrutture pubbliche. Una novità straordinaria che se colta con determinazione potrà caratterizzare fortemente il contenuto “sociale” degli interventi ed evitare la deriva meramente urbanistico/edilizia che in qualche modo caratterizzò la seconda stagione dei Contratti di quartiere.

A fronte di queste similitudini sicuramente i Piani integrati del PNRR si differenziano sia per l’ammontare delle risorse rese disponibili, ma soprattutto per la possibilità di agire a favore della rigenerazione su più fronti, quanti i canali di finanziamento del PNRR che, se ben integrati, possono determinare un cambiamento profondo nella qualità delle aree urbane su cui intervengo.

Certamente si pone il problema della assenza di risorse per la spesa ordinarie e quindi per la gestione dei servizi che verranno attivati. Un grave limite del PNRR, messo in luce da più parti, a cui si dovrà far fronte con risorse ordinarie o ricorrendo agli altri canali di finanziamento che affiancano il PNRR;

Più in generale direi che la principale criticità da superare, cosi come si verificò con i Contratti, riguarda la necessità di una forte regia per la integrazione dei diversi interventi capace di superare le separatezze che caratterizzano le varie competenze territoriali. Anche questo è un limite che può essere superato con un forte protagonismo del terzo settore che, come ci ha ricordato la Corte Costituzionale, è motivato dal perseguimento di finalità di interesse generale

Arch. Claudio Falasca: Ufficio studi USER – Direttore di Abitare e Anziani

Criticità comuni

Culturali Integrazione politiche,  percorsi partecipativi

Basi conoscitive non solo statistiche

Tecnostrutture

Integrazione responsabilità – Governance

[1] Legge 29 dicembre 2021, n. 233 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, recante disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose (21G00257) (GU Serie Generale n.310 del 31-12-2021 – Suppl. Ordinario n. 48)

[2] Le detrazioni fiscali per le ristrutturazioni edilizie (il famoso 36%) derivarono da un progetto delle confederazioni CGIL, CISL, UIL e Legambiente denominato “Produrre lavoro – qualificare l’ambiente”. Il progetto nacque inizialmente dall’idea di un migliore utilizzo delle risorse Ex Gescal a cui lavorai in particolare con Massimo Scalia e  Massimo Serafini di Legambiente. Successivamente l’allora Ministro delle Finanze Vincenzo Visco, superando alcune incertezze iniziali, ne fece uno strumento per mettere in moto il comparto delle costruzioni.

[3] L’obiettivo del risanamento dei quartieri degradati trovò  uno specifico spazio nell’ambito dell’accordo per il lavoro sottoscritto il 24 settembre ’96 tra Governo e parti sociali. A quell’obiettivo le parti sociali ed il Governo vollero riconoscere un carattere di priorità coniugandolo con la grande questione dell’occupazione. E’ in questo contesto che si inserisce la proposta dei contratti di quartiere avanzata da CGIL, CISL, UIL e Legambiente, fatta oggetto di uno specifico parere del CNEL i 5.12.1997, ed assunta dal Ministero dei LL.PP. e del Ministero del Lavoro.  L’intuizione di fondo era quella di fornire alle Amministrazioni Comunali uno strumento per un approccio integrato al degrado urbano.

[4] L’interlocuzione avvenne con l’On. Gianni Mattioli, allora Sotto Segretario al  Ministero dei Lavori pubblici e con l’ing. Giancarlo Storto allora Segretariato generale del Cer.

[5] C’è da sottolineare come le risorse a cui attingevano i finanziamenti dei Contratti di quartiere facevano capo ai contributi ex Gescal versati all’INPS da  lavoratori e imprese.

[6] I Contratti d’area sono interventi ai sensi dell’art. 2, commi 203 e seguenti, della legge 23 dicembre 1996 n. 662. Per “contratto d’area” si intende lo strumento operativo, concordato tra amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di una nuova occupazione in territori circoscritti.

[7] Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale  – Legge 6 giugno 2016, n. 106 (Gazz. Uff. 18 giugno 2016, n. 141)

[8] ETS: Enti Terzo Settore