Piano Casa 2: cosa pensa(va) il PD dell’uso del maxiemendamento

Autore : Redazione

Lunedì 27 alle 15 è stata fissata  la prossima seduta del Consiglio Regionale sul Piano Casa.  E anche se alla fine dell’ultimo Consiglio il Movimento Cinque Stelle,  per allontanare il rischio che la  giunta possa avanzare  il cosiddetto “maxiemendamento”,  aveva dichiarato  il ritiro di centinaia di emendamenti, non è eslcuso  che si ricorra ugualmente  a questa procedura, già prevista giovedì scorso e saltata in extremis a causa dello scompiglio causato dall’approvazione imprevista di un emendamento M5S (1) . Il maxiemendamento è una prassi che prevede la proposizione di un emendamento costituito da  unico articolo in cui vengono inseriti tutti gli articoli della legge e gli emendamenti graditi alla maggioranza, da votare “prendere o lasciare”. E in proposito abbiamo fatto una scoperta interessante. Quando questa “forzatura” fu usata dalla Polverini, proprio per approvare il Piano casa parente prossimo di quello in discussione, nel 2011, i partiti allora all’opposizione –  Partito Democratico in testa – si scagliarono contro questa prassi, chiedendo addiritttura un “parere pro veritate”* a Michele Ainis, giurista e costituzionalista,  che fece delle osservazioni assai significative, sia sul ricorso al maxiemendamento, sia sulla mancata adozione, da parte del Consiglio della Regione Lazio, di alcune garanzie democratiche, che a tutt’oggi sono rimaste lettera morta…

Nessuna modalità procedimentale, sia pur giustificata dall’intento di arginare condotte ostruzionistiche, può reputarsi costituzionalmente lecita quando finisca per negare alla radice i diritti delle opposizioni, trasformando l’iter legis in un canto solitario della maggioranza di governo. In una Costituzione pluralistica come quella italiana del 1947, ogni diritto – e ogni potere – deve bilanciarsi con altri diritti e poteri; altrimenti s’aprirebbe un varco alla «tirannia dei valori» di cui parlò Carl Schmitt.

Michele Ainis*

L’intestazione del parere “pro veritate” del 2011 del costituzionalista Ainis

A volerla prendere con ironia, si potrebbe dire che il comportamento di questa maggioranza regionale di centrosinistra, assomiglia a quell’episodio di I Mostri* di Dino Risi, in cui Gasmann, da pedone, grida “incivili” agli automobilisti, per poi, non appena salito sulla sua Fiat Cinquecento, partire a razzo rischiando di travolgere i pedoni sulle strisce.

E non si tratta solo dei tanti articoli del Piano Ciocchetti/Polverini duramente criticati dal PD di opposizione e ora fatti propri dal PD di governo. Il “doppio standard” riguarda anche la prospettiva di mettere a tacere qualsiasi dibattito in aula usando lo strumento del cosiddetto “maxiemendamento”, che consiste nel fare del provvedimento un “pacchetto inemendabile” e farlo approvare tutto insieme dalla maggioranza, mantenendo solo gli emendamenti approvati fino a quel momento e inserendone altri di gradimento dell’assessore, con la scusa ufficiale dell’”ostruzionismo” dell’opposizione, che renderebbe impossibile approvare la proposta di legge con tempi certi. Ora, bisogna dire che l’opposizione non sta facendo alcun ostruzionismo, e che finora i tempi si sono allungati non per il dilungarsi della discussione sulla proposta di legge, ma per la scarna calendarizzazione (due sedute a settimana) con tempi ridotti (forse una media di 4 ore a seduta), forse anche a causa dell’esiguità delle presenze dei consiglieri (molti assenti nella maggioranza), sempre al limite della mancanza del numero legale. E bisogna anche ricordare che il capogruppo PD Valentini, solo nel luglio scorso, aveva annunciato che non si sarebbe più fatto ricorso a maxiemendamenti come quello usato dalla giunta per approvare il bilancio (vedi video sottostante fornito da M5S)
[youtube https://www.youtube.com/watch?v=NHrWF6ZlpRk]

Ma abbiamo fatto un’altra importante scoperta che richiama lo sketch di Risi, cioè che proprio sul Piano casa della Polverini,  i partiti allora all’opposizione, lanciarono una durissima battaglia contro l’impiego  del maxiemendamento (1), chiedendo  a MICHELE AINIS,   giurista e costituzionalista, un “Parere pro veritate circa la legittimità e la giustiziabilità dell’iter di formazione delle leggi della Regione Lazio nn. 10 e 11/2011”. Ne citiamo alcuni passaggi, rimandando alla lettura integrale, assai interessante (2).

(…)”Se tali limiti specifici all’emendabilità dei testi normativi [in vigore in Francia e in Germania, citate da Ainis come esempio positivo NDR] fossero codificati anche in Italia, pressoché tutti i quesiti da cui muove il presente parere otterrebbero un facile responso, senza la necessità d’indagini ulteriori. Più in particolare, verrebbe esclusa prima facie l’ammissibilità dei maxiemendamenti, che formano oggetto di una prassi deteriore sia nel Parlamento nazionale sia nei Consigli regionali”.

(…) “La letteratura costituzionalistica è pressoché unanime nel denunciare l’incostituzionalità dei maxiemendamenti, sia nell’ordinamento statale che in quello regionale… ” Tra i motivi dell’incostituzionalità citati da Ainis: “perché confisca i diritti delle minoranze e sequestra la stessa volontà della maggioranza, relegando la decisione dell’assemblea legislativa a mero atto plebiscitario” (…)  “perché, in conclusione, nega la libertà del voto parlamentare o consiliare, ponendo ciascun membro dell’assemblea legislativa di fronte all’alternativa secca fra «sì» e «no» rispetto a un blocco di norme eterogenee, che giocoforza riceverebbero voti differenziati ove fossero votate una per una“(3)

(…) “L’uso e l’abuso dei maximendamenti ricalca lo schema tipico della questione di fiducia posta dal governo nazionale dinanzi al Parlamento, ma senza le garanzie apprestate dai regolamenti parlamentari, senza la sanzione potenziale delle dimissioni della Giunta, senza dunque mettere in gioco la responsabilità dell’esecutivo regionale, come viceversa accade in varie altre Regioni” “Mancando, a livello regionale, un’istanza superiore di controllo, come quello esercitato dal Presidente della Repubblica sulle leggi statali prima della promulgazione, l’intero sistema ne risulta sbilanciato. E il risultato è un potere senza contropoteri: tutto l’opposto dei principi elaborati nel Settecento da Charles Louis de Montesquieu, sui quali si regge ogni Stato di diritto“.

 LE INADEMPIENZE DELLA REGIONE LAZIO

“La Regione Lazio  in 7 anni [oggi 10 NDR, 1 anno e mezzo dall’insediamento della nuova maggioranza] non ha ancora provveduto a correggere il regolamento interno del Consiglio regionale (approvato con delibera 4 luglio 2001, n. 62), benché sia intervenuto nel frattempo un nuovo Statuto (legge statutaria 11 novembre 2004, n. 1)”. Secondo Ainis derivano “Da qui varie distonie, tali da tradursi in altrettanti vizi delle leggi regionali, in virtù della posizione “costituzionale” dello Statuto nel sistema delle fonti regionali“.

Ma secondo Ainis “l‘inadempienza della Regione Lazio non investe unicamente il regolamento dei lavori. Lo Statuto (all’art. 68) contempla l’istituzione del Comitato di garanzia statutaria, quale organo regionale indipendente, con funzioni di controllo circa la conformità ai principi statutari delle leggi regionali approvate dal Consiglio. Dopo 7 anni [a oggi 10 NDR], neppure tale organismo ha visto mai la luce, a differenza di quanto è avvenuto in varie altre Regioni“

Ci auguriamo quindi che i gruppi della maggioranza,e  in particolare il  Partito Democratico e Sinistra Ecologia e Libertà,   scelgano la linea della coerenza e accantonino il ricorso al maxiemendament,  affrontando in aula il confronto dialettico e democratico  su ogni articolo proposto.

POST SCRUPTUM: una frase ci ha colpito del parere di Ainis: “...enfatizzare il valore della prassi equivale a sminuire il valore della regola. In generale, tutta la nostra storia costituzionale è costellata da prassi fraudolente, che in ultimo hanno offuscato la stessa legalità costituzionale...”

scarica il Parere pro veritate Regione Lazio Ainis 25 novembre 2011

> vai alle 7 domande di Carteinregola all’assessore Civita (21 ottobre 2014)

> Vai a Piano Casa 2 Cronologia materiali

[youtube https://www.youtube.com/watch?v=s-8gPAN-gKQ]

(1)vedi nostro post QUELL’EMENDAMENTO CHE HA FATTO ARRABBIARE IL CENTRO DESTRA

(2) Conferenza stampa “Stop al Maxiemendamento: è prassi incostituzionale” Lunedi 5 dicembre alle ore 12.30 presso l’Hotel Nazionale (Piazza Montecitorio 131 – Roma) i Gruppi di opposizione in Consiglio regionale (Pd, Idv, Sel, Lista Bonino-Pannella, Fds, Verdi, Psi, Lista Civica, Api) presenteranno alla stampa il parere “pro veritate” del Prof. Michele Ainis che chiarisce e spiega la illegittimità e l’incostituzionalità della prassi adottata a più riprese dalla maggioranza di centro-destra per definire il percorso di formazione delle leggi regionali. Come è noto questa pratica è stata utilizzata per approvare il Piano casa e presentare in sede di assestamento di bilancio un maxiemedamento composto da 172 articoli.

(3)Gli articoli del Regolamento della Regione Lazio (scarica REGOLAMENTO_COORDINATO consiglio regione lazio

Art. 64 (Discussione)

1. La discussione in Aula delle proposte di legge comprende la discussione sulle linee generali del progetto e la discussione degli articoli.
2. Salvo diverso accordo di tutti i gruppi consiliari, ed a meno che, per urgenza,l’Aula non abbia deliberato altrimenti a norma dell’articolo 57, comma 4, l’ordine del giorno che prevede l’inizio dell’esame di un progetto di legge deve essere annunciato almeno due giorni prima dell’inizio della discussione sulle linee generali.

Art. 65 (Discussione sulle linee generali)

1. La discussione sulle linee generali di un progetto di legge consiste negli interventi dei relatori di maggioranza e di quelli di minoranza, della Giunta regionale e di un consigliere per gruppo. Il Presidente del Consiglio concede la parola ai consiglieri che intendano esporre posizioni dissenzienti rispettoa quelle dei propri gruppi stabilendo le modalità ed i limiti di tempo degli interventi. I relatori e la Giunta regionale possono replicare al termine della discussione.
2. Durante la discussione sulle linee generali del progetto, o prima che essa si apra, possono essere presentati e svolti, per un tempo non eccedente dieci minuti, ordini del giorno diretti ad impedire il passaggio all’esame degli articoli ovvero al testo proposto per la deliberazione.
3.  Gli ordini del giorno per il non passaggioall’esame degli articoli ovvero al testo proposto per la deliberazione sono votati al termine della discussione sulle linee generali. Se presentati dopo la chiusura della discussione generale, non possono essere svolti.

Art.66 (Discussione sui singoli articoli)

1. Quando l’Aula vi acconsente, si passa alla discussione degli articoli. Questa consiste nell’esame di ciascun articolo e degli emendamenti proposti.
2. Ciascun articolo è innanzitutto discusso nel suo complesso
3. Ciascun consigliere può intervenire nella discussione una sola volta per non più di dieci minuti, anche se sia proponente di più emendamenti,subemendamenti od articoli aggiuntivi, contestualmente illustrandoli e pronunciandosi sugli emendamenti, subemendamenti ed articoli aggiuntivi da altri presentati. È facoltà del Presidente del Consiglio di aumentare il termine fino al doppio, per uno o più articoli, se la loro particolare importanza lo richieda.
4. Ciascun consigliere può altresì intervenire non oltre l’esaurimento della discussione di cui al comma 3, per non più di tre minuti, sul complesso dei subemendamenti che siano stati presentati ai propri emendamenti nel corso della seduta ai sensi dell’articolo 67, comma 3.
5. La chiusura della discussione su ciascun articolo può essere chiesta da un Presidente di gruppo ai sensi dell’articolo 12, comma 3. Sulla richiesta di chiusura possono parlare un consigliere contro e uno a favore
6. .Qualora siano presentati emendamenti, subemendamenti o articoli aggiuntivi ai sensi dell’articolo 67, comma 3 su ognuno diessi può intervenire un consigliere per gruppo per non più di cinque minuti ciascuno.
7. Iniziato l’esame degli articoli di un disegno di legge, ciascun consigliere può chiedere che uno o più articoli o disposizioniin esso contenute siano stralciati quando siano suscettibili di essere distinti dagli altri per la loro autonoma rilevanza normativa.Sulla proposta l’Aula discute e delibera nelle forme e con i limiti previsti per le questioni pregiudiziali e sospensive.
8. Su ciascun articolo, emendamento, subemendamento ed articolo aggiuntivo è consentita una dichiarazione di voto per non più di tre minuti ad un consigliere per gruppo. Il Presidente del Consiglio concede la parola ai consiglieri che intendano esprimere un voto diverso rispetto a quello dichiarato dal proprio gruppo, stabilendo le modalità ed i limiti di tempo degli interventi.

Art. 67(Emendamenti)

1. Articoli aggiuntivi o emendamenti, anche se respinti in Commissione consiliare, possono essere presentati almeno ventiquattro ore prima della seduta nella qualeverranno discussi gli articoli a cui si riferiscono.
2. I subemendamenti possono essere presentati fino ad un’ora prima dell’orario stabilito per l’inizio della seduta
3. La Commissione consiliare competente e laGiunta regionale possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che sia iniziata la votazione dell’articolo o dell’emendamento cui si riferiscono, purché nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione consiliare.
4. I relatori e la Giunta regionale esprimono il loro parere sugli emendamenti prima che siano posti in votazione.
5. I nuovi emendamenti presentati dalla Giunta regionale o dalla Commissione consiliare competente possono essere subemendati. Il Presidente del Consiglio decide il termine entro il quale possono essere presentati subemendamenti, termine comunque non inferiore ad un’ora dalla presentazione degli emendamenti
6. .I nuovi articoli aggiuntivi e gli emendamenti che importano maggiori spese o diminuzioni di entrate, ovvero sono rilevanti ai fini della programmazione economica, sono trasmessi alla Commissione consiliarecompetente in materia di bilancio e programmazione perché siano esaminati e valutati nelle loro conseguenze finanziarie. A tal fine il Presidente del Consiglio stabilisce, ove occorra, il termine entro il quale deve essere espresso il parere della Commissione consiliare competente in materia di bilancio e programmazione.
7. Per le finalità di cui al comma 6, la Commissione competente in materia di bilancio e programmazione è sempre convocata d’ufficio incoincidenza con le sedute dell’Aula ed esprime il proprio parere immediatamente ed in casi eccezionali entro quarantotto ore.
8. Un emendamento ritirato dal proponente può essere ripreso da un Presidente di gruppo ai sensi dell’articolo 12, comma 3, o da tre consiglieri
9. Se il proponente di un emendamento non è presente in Aula quando l’emendamento stesso viene chiamato dal Presidente, l’emendamento si intende ritirato.
10. Il Presidente del Consiglio ha facoltà di dichiarare inammissibili emendamenti, subemendamenti, articoli aggiuntivied ordini del giorno quando:

• a)si riferiscano ad argomenti del tutto estranei all’oggetto della discussione;
• b)siano preclusi da precedenti deliberazioni;
• c) comportino spesa e non siano corredati della relazione tecnica sulla copertura finanziaria.

Art. 68 (Modalità di votazione degli emendamenti)

1. Qualora siano stati presentati più emendamenti allo stesso testo, essi sono posti ai voti cominciando da quelli che più si allontanano dal testo originario con il seguente ordine: quelli interamente soppressivi; quelli parzialmente soppressivi; quelli modificativi edintegrativi ed infine quelli aggiuntivi. I sub emendamenti sono votati prima dell’emendamento cui si riferiscono. Gli emendamenti che contengono articoli aggiuntivi sono approvati autonomamente.
2. Quando il testo da mettere ai voti contenga più disposizioni o si riferisca a più argomenti o sia comunque suscettibile di essere distinto in più parti aventi ciascuna un proprio significato logico ed un valore normativo, può essere richiesta la votazione per tratti di elenchi o tabelle che fanno parte integrante di provvedimenti legislativi riguardo ai quali possono essere proposti emendamenti alle singole voci.
3. Quando una proposta di legge consta di un solo articolo, dopo la votazione degli emendamenti si procede direttamente alla votazione finale.
4. È facoltà del Presidente del Consiglio modificare l’ordine delle votazioni quando lo reputi opportuno ai fini dell’economia o della chiarezza delle votazioni stesse.
5. Qualora siano stati presentati ad uno stesso testo una pluralità di emendamenti, subemendamenti o articoli aggiuntivi tra lorodifferenti esclusivamente per variazione a scalare di cifre o dati o espressioni altrimenti graduate, il Presidente del Consiglio pone in votazione quello che più si allontana dal testo originario e un determinato numero di emendamenti intermedi sino all’emendamento più vicino al testo originario, dichiarando assorbiti gli altri. Nella determinazione degli emendamenti da porre in votazione il Presidente del Consiglio terrà conto dell’entità delle differenze tra gli emendamenti proposti e della rilevanza delle variazioni a scalare in relazione alla materia oggetto degli emendamenti. Qualora il Presidente del Consiglio ritenga opportuno consultare l’Aula, questa decide senza discussione per alzata di mano.

(4) Dal parere pro veritate: “In sintesi, l’incostituzionalità dei maximendamenti poggia su almeno otto ragioni: a) perché distorce il concetto di «articolo» evocato nell’art. 72 della Costituzione, come unità minima e omogenea di materiale normativo, che viene pertanto sottoposto a un’unica votazione; b) perché si traduce in un fattore d’oscurità dei testi normativi; c) perché offusca la trasparenza del processo di decisione legislativa, privandolo dei caratteri di pubblicità che lo distinguono rispetto alla produzione normativa del governo o della Giunta regionale; d) perché alla stessa stregua occulta la ratio della disposizione normativa, dato che quest’ultima viene elaborata nel chiuso degli uffici ministeriali o assessorili, senza sottoporla ad alcuna illustrazione preventiva; e) perché priva di significato l’istituto della riserva di legge, nella sua accezione garantistica, basata essenzialmente sul concorso delle minoranze all’elaborazione dei testi legislativi; f) perché altera gli equilibri del procedimento, che si fondano su una precisa progressione nelle manifestazioni di volontà dell’assemblea, cui deve sempre consentirsi un voto (quantomeno implicito) su ciascuna delle opzioni presenti; g) perché confisca i diritti delle minoranze e sequestra la stessa volontà della maggioranza, relegando la decisione dell’assemblea legislativa a mero atto plebiscitario; h) perché, in conclusione, nega la libertà del voto parlamentare o consiliare, ponendo ciascun membro dell’assemblea legislativa di fronte all’alternativa secca fra «sì» e «no» rispetto a un blocco di norme eterogenee, che giocoforza riceverebbero voti differenziati ove fossero votate una per una”