Valigia blu: Decreto sicurezza bis: cosa prevede e le critiche degli esperti

Iafrate spiega che lo Stato italiano ha l’obbligo di attenersi ai trattati internazionali ratificati. Su questo aspetto, inoltre, Giuseppe Cataldi, professore di diritto internazionale all’Università L’Orientale di Napoli e avvocato, ricorda ai deputati delle Commissioni riunite che l’esistenza di una cornice giuridica di rango primario (come appunto un decreto legge) non modifica il sistema delle fonti sovranazionali (ratificate dall’Italia) che deve essere rispettato, come previsto dagli art. 10, 11 e 117 della Costituzione italiana.

Il professore di diritto internazionale all’Università di Milano “La Statale”, Pitea, si concentra poi sul riferimento all’articolo 19 comma 2, lettera g) della Convenzione di Montego Bay per emettere un divieto di passaggio di una nave straniera nelle acque territoriali. Il docente spiega che è necessario guardare l’insieme degli obblighi stabiliti dal diritto internazionale – quindi non solo una parte – e in particolare quelli derivanti dall’articolo 98 della stessa Convenzione, sull’obbligo di prestare soccorso e sulla tutela della vita in mare. Per questi motivi, afferma Pitea, «non potrebbe mai essere considerato offensivo il passaggio in acque territoriali di una nave che operi, in conformità con il diritto internazionale, in un’operazione di soccorso».

Così se la norma prevista dall’articolo 1 del decreto verrà applicata, l’Italia, secondo il docente, rischia di creare ripetute violazioni di obblighi internazionali. Inoltre, se anche il divieto non si applicasse a navi – comprese quelle delle ONG – che operano secondo il diritto internazionale ma solo a quelle di trafficanti di esseri umani, si creerebbe comunque un grosso problema, argomenta Francesca De Vittor, ricercatrice in diritto internazionale presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. Secondo De Vittor, infatti, questa interpretazione porrebbe un problema di incompatibilità con un altro obbligo internazionale e cioè quello previsto da due protocolli di Palermo sul traffico e sulla tratta di persone: «Perché significa dire che quando una nave di trafficanti sta arrivando nel mare territoriale invece di procedere all’arresto di trafficanti e alle indagini, dico ‘Restate a piede libero, ve ne tornate indietro e continuate nella vostra attività di traffico’».

Per il professore Pitea inoltre alla base dell’intervento legislativo della maggioranza di governo, c’è una visione di un quadro giuridico applicabile alle attività di ricerca e soccorso che si fonda su una serie di equivoci sulla natura e funzione del sistema SAR (Search and Rescue) e sul diritto internazionale. Secondo questo presupposto, quando un evento SAR avviene nella zona di mare sotto la responsabilità della Libia, le autorità libiche eserciterebbero sulla nave che procede al salvataggio «un potere esclusivo e cogente, manifestazione della sovranità della Libia, rispetto alla condotta che la nave dovrebbe tenere, inclusa l’indicazione di un luogo sicuro in Libia». Ebbene – afferma Pitea – questa idea non corrisponde alla realtà. Innanzitutto, «la zona Sar non è una zona di esercizio della giurisdizione, della competenza e dell’esercizio della sovranità dello Stato costiero. È invece una zona di mare nella quale uno Stato esercita una responsabilità primaria per conto della Comunità internazionale orientata alla tutela della vita in mare. Dunque è una zona funzionale finalizzata ad adempiere agli obblighi di salvataggio e soccorso previsti dall’articolo 98 della Convenzione Montego Bay». Per questo motivo, «la proclamazione di una zona Sar ha come presupposto indefettibile la costituzione e il funzionamento permanente di un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso». Senza l’istituzione di questo servizio risulterà inefficace anche la proclamazione di una zona SAR. Proprio in riferimento alla Libia, il procuratore di Agrigento specifica che i porti libici non sono ritenuti sicuri e che inoltre, in base a indagini in corso, la zona Sar libica non appare efficacemente presidiata dalla Guardia costiera locale e che il suo “funzionamento” sembrerebbe dipendere esclusivamente dagli accordi bilaterali Italia-Libia e grazie all’apporto che l’Italia dà a questa zona SAR. Pitea continua poi a spiegare che «poiché la Convenzione di Amburgo, a seguito degli emendamenti del 2004, definisce l’operazione di salvataggio quale “operazione destinata a ripescare le persone in pericolo e a prodigare loro le prime cure mediche e (…) a trasportarli in un luogo sicuro” risulta evidente che lo sbarco in un luogo sicuro è un elemento costitutivo dell’operazione SAR» e che quindi «non è conclusa l’operazione finché esso non avviene».

Come specificato dai diversi esperti di diritto internazionale, per “luogo sicuro” si intende non solo un luogo dove i naufraghi non siano direttamente esposti a rischi di persecuzione e tortura, ma anche dove non esista pericolo di respingimento verso lo Stato di origine in violazione dell’articolo 33 della Convenzione di Ginevra. Proseguendo nella sua analisi, il docente afferma che nella propria zona SAR, lo Stato «esercita una responsabilità primaria ma non esclusiva»: «Questo vuol dire che laddove non sia in grado di esercitarla perché non ha un sistema di ricerca e soccorso adeguato, perché non è in grado di indicare un luogo sicuro, gli altri Stati – quello di bandiera della nave, quelli i cui centri di soccorso siano stati contattati e gli Stati geograficamente prossimi al luogo di salvataggio – mantengono un obbligo di cooperazione, anche al fine di fornire un porto sicuro, ed eventualmente anche un obbligo di coordinamento se questo non può o non vuole essere svolto dallo Stato teoricamente responsabile». Se poi tutti gli Stati non volessero prendersi la responsabilità di coordinare l’evento di salvataggio, «la responsabilità del coordinamento, secondo il diritto internazionale, ricade sul comandante il quale ha il potere e il dovere di determinare il corso di navigazione più adeguato per assicurare lo sbarco in un luogo sicuro che non è necessariamente il più vicino se il porto più vicino non soddisfi le condizioni richieste», conclude Pitea.

Gli esperti di diritto internazionale e i magistrati analizzano anche l’articolo 2 del decreto, in base al quale sono stabilite sanzioni nei confronti di chi non rispetta il divieto di ingresso nelle acque territoriali italiane e in cui si richiama il comandante della nave ad osservare “la normativa internazionale e i divieti e le limitazioni eventualmente disposti”. Il procuratore di Agrigento, Patronaggio, specifica che questo illecito amministrativo «appare chiaro» che è stato creato «per fronteggiare le operazione di ricerca e soccorso delle ONG». «Prima dell’introduzione di tale norma – continua il magistrato –, le attività di salvataggio delle ONG erano del tutto lecite e in perfetta linea con il diritto del mare e con le convenzioni internazionali sottoscritte dall’Italia». Inoltre, aggiunge sempre Patronaggio, «secondo la giurisprudenza di merito formatasi davanti ai tribunali di Trapani, Catania, Agrigento e Siracusa, l’attività delle ONG può consolidarsi illecita nel caso si provi che vi sia un preventivo accordo tra i trafficanti di esseri umani e le organizzazioni non governative». Questo accordo preventivo però non deve limitarsi a un semplice contatto – «cioè se c’è una telefonata del tipo ‘Vi è un’imbarcazione in pericolo intervenite’» –, ma deve essere un contatto rafforzato e particolare «del tipo “Li stiamo facendo partire avvicinate e prelevateli”».

Patronaggio afferma che dalla Procura di Agrigento, come anche dalle altre procure siciliane, finora non è stato mai provato alcun contatto di questo tipo tra ONG e trafficanti di esseri umani. Quanto al divieto di entrare in acque territoriali, il professore Iafrate ricorda ai deputati in audizione che esistono “cause di giustificazione”, stabilite dalla legge 689 del 1988, che possono escludere responsabilità per chi la viola, ossia: adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima oppure in stato di necessità o di legittima difesa. Iafrate avverte così che nel caso si configuri una “causa di giustificazione”, il provvedimento amministrativo del Ministero potrà essere disapplicato.

Una lettura, questa, che ha trovato applicazione nell’ordinanza della Gip di Agrigento – contro cui la procura ha presentato ricorso in Cassazione – che non ha convalidato l’arresto della comandante della Sea Watch 3 Carola Rackete. In quel caso, infatti, il giudice per le indagini preliminari ha ritenuto che il non aver rispettato il divieto emanato dal governo Conte da parte della ONG tedesca, sia stato giustificato da una ‘scriminante’ legata all’avere agito in base ‘all’adempimento di un dovere’ stabilito dal diritto internazionale (e dalle leggi italiane) sul salvataggio in mare di persone in pericolo. Un dovere, che non si esaurisce nella presa a bordo di naufraghi, ma nella loro conduzione finale in un luogo sicuro.

Il professore di diritto internazionale all’Università L’Orientale di Napoli, Cataldi, si concentra infine sulle sanzioni previste nell’articolo 2, affermando che appaiono innanzitutto “sproporzionate (e pertanto illecite)”. Per l’esperto, inoltre, sarebbe preoccupante se si creasse l’effetto di scoraggiare l’adempimento del dovere di soccorso da parte delle navi private, per il timore di conseguenze sanzionatorie o anche semplicemente di rimanere bloccati all’ingresso delle acque territoriali, con ripercussioni economiche negative.

Una preoccupazione sollevata anche dall’UNHCR: “Riteniamo che il timore di subire sanzioni possa spingere proprietari e capitani di imbarcazioni private a non intervenire o a esitare nel rispondere a chiamate di soccorso o comunque che essi si possano vedere costretti a sbarcare le persone salvate in luoghi dove queste non sarebbero in sicurezza. Ciò per il timore di incorrere in multe o addirittura nel sequestro del natante”. Sempre l’UNHCR ricorda che anche se la stima del numero dei morti nel Mediterraneo è diminuito in valore assoluto, è cresciuto in maniera significativa se calcolato rispetto alle persone arrivate in Europa. Si è passati da un morto o persona scomparsa ogni 269 arrivi nel 2015, a uno ogni 51 arrivi nel 2018: “Questi dati se focalizzati solo sul Mediterraneo Centrale sono ancora più drammatici. Si stima che al 30 giugno 2019 circa 341 rifugiati e migranti abbiano perso la vita nel Mar Mediterraneo Centrale. Questa cifra messa in rapporto con il numero degli arrivi in Italia, che nello stesso periodo sono stati 2768, determina una percentuale di un deceduto o scomparso ogni 8 persone salvate”.

Per quanto riguarda poi le risorse stanziate dal testo per i rimpatri di persone con posizione irregolare in Italia, il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute, Mauro Palma, ha mostrato preoccupazione sulle provenienza di questi fondi perché deriverebbero dalle misure di razionalizzazione della spesa per la gestione dei Centri dell’immigrazione e dalla riduzione del costo giornaliero dell’accoglienza.

La previsione di un’ulteriore contrazione delle risorse destinate alla Gestione dei centri, inclusi i Centri di permanenza i per il rimpatrio (CPR), avverte Palma, “rischia di mettere a repentaglio il livello, già di per sé piuttosto critico, delle condizioni di vivibilità delle strutture come evidenziato più volte da attività di monitoraggio”.

In audizione sono state anche ascoltati diversi sindacati delle forze dell’ordine. I pareri espressi si sono concentrati, tra l’altro, sulle nuove norme in materia di ordine pubblico. Se la maggior parte dei sindacati ha espresso un parere di base favorevole a quanto previsto dal provvedimento del governo (qui, qui, qui e qui), il sindacato SILP-CGIL ha invece evidenziato criticità sia per quanto riguarda la ratio sia per i possibili effetti.

Queste norme, afferma il sindacato, infatti, “hanno come presupposto l’insicurezza, percepita e veicolata, in gran parte, da campagne propagandistiche che instillano le paure, mentre tutte le rilevazioni e i dati oggettivi indicano i vari fenomeni criminali in diminuzione o comunque, non rispondenti all’allarme sociale suscitato”. Inoltre, continua il relatore, “il proliferare di nuovi istituti sanzionatori e la dilatazione smisurata di quelli esistenti, comporta un indubbio aggravio di adempimenti per le Forze di Polizia, notoriamente gravate da carenze di organici che si sommano alla problematica dell’età anagrafica avanzata, oltre alle esigenze di formazione e aggiornamento sulle modifiche normative”. Il risultato è quello di assistere “a una escalation della criminalizzazione delle condotte che è iniziata dall’immigrazione, dalle frontiere, ed è giunta alle riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, ovvero nelle piazze cuore del paese e luoghi dove i cittadini esprimono opinioni”. Il rischio, così, avverte il sindacato di polizia, “nella sola repressione di condotte ritenute devianti o comunque difformi ed in contrasto con il pensiero e i desiderata di chi governa” è quello di “portare alla strumentalizzazione delle Forze di polizia, viste come braccio armato e violento dell’esecutivo del momento (….)”.

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